§ 5. Формы работы парламента

Законодательный процесс. Одной из главных форм работы парла­мента является принятие законов. Эта деятельность в развитых демо­кратических странах всегда занимает более половины времени работы парламента. В тоталитарных государствах законы принимаются обыч­но без длительного обсуждения.

Законы и иные решения парламент принимает, как правило, на сессиях. Те исключения, которые связаны с принятием законов комис­сиями парламента в отдельных странах, тоже связаны с работой пар­ламента во время сессии. В некоторых странах (Австрия, Германия) считается, что парламент находится в состоянии постоянной сессии и созывается на пленарные заседания по мере надобности (в Германии в среднем 50 раз в год). Комиссии же работают обычно и в другое время.

Сессией обычно называется тот промежуток времени, в течение которого проходят пленарные заседания, заседания постоянных коми­тетов, во время сессии парламентарии нередко делают перерыв для посещения своих избирательных округов (например в России). В де­мократических странах каждая сессия длится несколько месяцев. Если сессия одна в течение года (Великобритания, США, с 1995 г. Франция), она обычно занимает 7—8 месяцев. Если сессии две (весенняя и осен­няя), каждая из них длится не менее 3—5 месяцев. Промежуток между сессиями обычно называют парламентскими каникулами. В странах то­талитарного социализма сессией называют тот краткий период (не­сколько дней), в течение которого проходят пленарные заседания.

Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Время созыва и продолжительность очередной сессии нередко фиксируется в консти­туциях (например в Бразилии первая сессия проходит с 15 февраля по 30 июня, вторая с 1 августа по 30 декабря). Иногда устанавливается, что очередная сессия созывается не в определенную дату, а в первый непраздничный день февраля, октября и т.д. (Италия). Установление фиксированного дня сессии является важной гарантией для парламен­та. Сессия созывается указом главы государства. Многие новые кон­ституции устанавливают, что если глава государства не издаст соответ­ствующий указ и не созовет парламент на сессию, он должен собраться сам в установленный конституцией день.

Внеочередная (чрезвычайная) сессия может быть созвана главой государства, председателями палат, определенной (обычно третьей) частью депутатов. Чрезвычайные заседания в тех странах, где сущест­вует понятие постоянной сессии, могут быть созваны правительством, его главой, в федеративных государствах — по требованию определен­ного количества субъектов (двух земель из 16 в Германии).

Во время сессии палаты заседают раздельно, совместные заседания созываются редко, в точно установленных Конституцией случаях (вы­боры президента, если он избирается парламентом, заслушивание «тронной речи» (Великобритания) и ежегодных посланий президента (США), в Индии — для голосования о судьбе законопроекта, отверг­нутого верхней палатой (она использовала свое право вето).

Сессия прекращается с истечением срока, на который она созвана. Досрочно она может быть прекращена путем роспуска парламента. Роспуск может быть осуществлен монархом (в парламентарной монар­хии на деле правительством, по указанию которого действует монарх), президентом (Египет), президентом и правительством (Германия). Ранее роспуск парламента использовался как антидемократическая мера, если парламент угрожал принять радикальные законы, выступал против монарха. В настоящее время в демократических странах прави­тельство (от имени главы государства) распускает парламент досрочно в удобное для себя время, с тем чтобы добиться для своей партии боль­шего числа голосов на выборах и тем самым укрепить свое положение. Однако бывают и казусы. В 1951 г. в Великобритании, в 1997 г. во

Франции парламент был распущен, имея в виду указанную цель, а на выборах победила оппозиция, которая и сформировала новое прави­тельство. -В полупрезидентских республиках с полудемократическими режимами установлен перечень обстоятельств, только при наступле­нии которых президент может распустить парламент (например в Рос­сии, если Государственная Дума трижды отклонит кандидатуру, пред­ставленную Президентом на должность премьер-министра). При дан­ной форме правления роспуск чаще всего возможен вследствие проти­востояния главы государства и парламента. В развивающихся странах роспуск парламента — непременное следствие частых военных и госу­дарственных переворотов.

В регламенте палат в соответствии с правилами процедуры или тра­дицией устанавливаются виды работы парламента в определенные дни недели. Может быть так, что во вторник вторая половина дня отводит­ся для пленарных заседаний, в понедельник и среду первая половина дня — для работы постоянных комиссий, в понедельник заседает Совет палаты (старейшин и др.), в четверг — раз в месяц — дебаты по вопросам, предложенным оппозицией, в пятницу — раз в месяц — де­баты по вопросам, предложенным правительством, один час перед каждым пленарным заседанием отводится на вопросы к министрам, один раз в две недели — на вопросы к премьер-министру и т.д. Точный распорядок работы парламента имеет отнюдь не техническое значение. Он повышает активность парламента, его депутатов, делает парламент действительно средоточием политической жизни страны.

Важнейшая форма работы парламента (его палаты) — пленарное за­седание. Именно на нем принимаются законы, решения. Для пленар­ного заседания обязателен кворум, т.е. необходимое число присутству­ющих на сессии депутатов. Без кворума присутствия сессия не может начать работу, без кворума решения последнее не принимается. Для об­суждения в некоторых странах необходимо присутствие более полови­ны списочного (конституционного) состава депутатов, т.е. половины не от фактически имеющихся депутатов, а от их числа, установленного конституцией (Россия, Украина и др.). Правда, во многих странах такой кворум презюмируется, а проверка проводится только если этого потребуют депутаты (Италия). Во многих странах кворум обсуждения гораздо ниже: в Великобритании — 40 членов Палаты общин из 659, в обеих палатах Индии — 1/10 их состава, в Палате лордов — 3 человека (всего в Палате до 1999 г. было около 1200 членов, теперь около 600). Кворум для принятия решения всегда более жесткий. Обычно для про­ведения голосования требуется участие в нем более половины списоч­ного (конституционного) состава палаты (например 226 депутатов из

450, установленных Конституцией, в Государственной Думе России). Решение принимается во многих странах, если более половины при­сутствующих голосуют «за». Некоторые решения (например поправки в конституции) принимаются квалифицированным большинством. Есть и другие требования к принятию решения. Особенно детально регулируется принятие закона.

Законодательствование — основная работа парламента. Процесс законодательства начинается со стадии законодательной инициативы. Проект закона может составить любое лицо и, например, послать по почте в парламент или сдать его в экспедицию. Но парламент не обязан рассматривать любое такое предложение. Он обязан рассмотреть лишь предложения лиц, обладающих законодательной инициативой, и вправе принять по таким предложениям любое решение (приступить к проработке проекта, отвергнуть сразу и т.д.). Законодательной ини­циативой обычно обладают депутаты и сенаторы по отдельности или группой (например в Китае 30 человек), глава государства (не всег­да, например, в США президент не имеет права законодательной инициативы), палаты парламента, постоянные комиссии, прави­тельство, представительные органы субъектов федерации, советы крупных регионов (Италия) и др. Это законодательная инициатива общего характера. Иногда законодательной инициативой обладают Генеральный прокурор (Бразилия), Верховный Суд (Россия) и другие органы, но только по вопросам своей компетенции. Это частичная законодательная инициатива. Законопроект может быть внесен также в порядке народной законодательной инициативы, о чем говорилось выше. При внесении законопроектов правительство, другие высшие органы государства пользуются преимуществами: они могут вносить законопроекты в любой день недели (депутаты — в определенный день), законопроекты по вопросам бюджета может вносить только пра­вительство, при внесении депутатом финансовых законопроектов не­обходимо представить соответствующие расчеты и обоснование и т.д. Подавляющее большинство законопроектов в развитых демократичес­ких странах вносится правительством (в Великобритании, Герма­нии — 80—90%). В России Правительство вносит законопроектов меньше по сравнению с этими данными. Во многих развивающихся странах депутаты годами не вносят никаких законопроектов, все они исходят от президента и правительства.

Законопроект вносится в любую палату, хотя во многих странах финансовые законопроекты можно вносить только в нижнюю палату. Обычно законопроект поступает к председателю палаты, а он в неко­торых странах передает его сначала в постоянную комиссию (Герма­ния), в других — может вынести его на заседание палаты, но, по суще­ству, только с оглашением заголовка на пленарном заседании (Великобритания).

После внесения законопроекта начинается другая стадия — его об­суждение; обсуждение может быть свободным и фракционным. Первое во многих парламентах (Великобритания, Израиль и др.) бывает край­не редко и каждый раз проходит только по специальному решению парламента. При фракционном обсуждении выступают прежде всего (а иногда — только) руководители фракций (уполномоченные фрак­цией лица) для изложения точки зрения фракции. Каждое обсуждение в палате, сопровождаемое голосованием, называется чтением. Число чтений бывает разным и колеблется от одного (нередко в странах то­талитарного социализма, но это бывает и в других государствах) до четырех (принятие государственного бюджета в России). Обычно бы­вает три чтения. Множественность обсуждений призвана обеспечить тщательную проработку законопроекта с тем, чтобы был принят все­сторонне взвешенный и профессионально подготовленный закон.

Первое чтение бывает неодинаковым. В некоторых странах деталь­ного обсуждения не происходит (оглашается заголовок проекта и ре­шается вопрос о его судьбе), в других более или менее детально обсуж­даются общие принципы законопроекта. Смысл первого чтения состо­ит в том, чтобы утвердить основы законопроекта. При голосовании в первом чтении он может быть отвергнут (и тогда дальнейшая работа над данным законопроектом прекращается) или принят и передан в соответствующий (по профилю проекта) постоянный комитет (коми­тетская стадия). Комитет (комиссия) вносит свои изменения, допол­нения в проект, после чего он с докладом от имени автора (авторов) и с содокладом комиссии опять выносится на пленарное заседание. В некоторых странах (например в Италии) сообщение постоянной ко­миссии сначала рассматривается на заседании руководителей партий­ных фракций, а затем — на пленарном заседании.

Повторное обсуждение проекта на пленарном заседании — второе чтение. В данном случае он обсуждается детально, по статьям. Каждая статья и поправки к ней обычно ставятся на голосование (председатель нередко объединяет однородные поправки при голосовании). В ходе этого чтения можно вносить различные поправки, но нельзя изменять основы законопроекта, принятые на первом чтении. При обсуждении правительство (иной автор законопроекта) стремится провести свой проект закона и с минимальными поправками, а оппозиция пытается сорвать или по крайней мере задержать его принятие, внести в проект максимум поправок в свою пользу. Применяются разные приемы ог­раничения прений: «кенгуру», когда председатель парламента выбира­ет поправки для голосования, «гильотина», когда прения прекращают­ся в заранее назначенный час, и т.д. В тех верхних палатах, где заседа­ния происходят на основе саморегулирования (особенно в США), при­меняется «флибустьерство» — противники законопроекта, надолго за­нимая трибуну (некоторые сенаторы говорили более 20 часов, читая библию или телефонные книги) и сменяя друг друга на ней, стремятся «заговорить» законопроект, не дать возможности принять его на дан­ной сессии (а на другой всю процедуру прохождения закона нужно начинать сначала). Правда, «свобода говорения» в связи с последними поправками по решению Сената может быть ограничена.

Третье чтение обычно бывает сразу же после второго, перерыва не делается. На третьем чтении законопроект принимается в целом. Воз­можны только редакционные поправки, изменять смысл принятых статей нельзя.

Голосование при принятии закона (а также при решении других вопросов) в некоторых странах сравнительно свободно и не подчиня­ется фракционной дисциплине (США), в других — жестко связано этой дисциплиной (фракционное принуждение), в третьих — свободно только по определенным вопросам (в Великобритании — по вопросам морали). Само голосование осуществляется по-разному: открыто (под­нятием рук или в особых случаях — поименным голосованием, когда каждый называемый депутат отвечает: выступает он «за» или «против» данного законопроекта), «голосование ногами» (когда голосующие «за» и «против» выходят в разные двери парламента), тайно (бюллете­нями или с помощью электронной техники). В некоторых странах го­лосовать разрешается только лично (Россия, хотя на практике депутаты Государственной Думы голосуют и за своих коллег), в других — можно по доверенности, но только за определенное число депутатов (обычно лишь за одного, как во Франции, но на деле в этой стране, как и в других, лидер фракции иногда хранит у себя электронные карточки некоторых депутатов и использует их при голосовании).

В мусульманских странах в парламентах по традиции шариата стре­мятся избежать голосования и преодолеть расхождения путем соглаше­ний, консенсуса.

Законопроект, принятый одной палатой (в двухпалатном парламен­те), поступает в другую. В некоторых странах первой его может при­нять любая палата (Италия), но иногда он обязательно должен быть принят сначала нижней палатой и только затем поступает в верхнюю (Великобритания). Нижняя палата всегда может не согласиться (право вето), и тогда законопроект окончательно отклоняется. Преодолеть вето нижней палаты нельзя. Если право вето использует верхняя пала­та, возможны несколько вариантов: 1) ее вето, как и нижней палаты, не может быть преодолено: закон получает силу только в том случае, если он будет принят в одинаковом тексте обеими палатами (Италия, США); 2) вето верхней палаты преодолевается путем повторного при­нятия закона нижней палатой, что осуществляется в некоторых стра­нах абсолютным большинством конституционного состава депутатов (Польша), но чаще — квалифицированным большинством (Россия); 3) вето верхней палаты преодолевается простым большинством, но только на другой сессии парламента, что дает возможность в некоторых странах задержать принятие закона на несколько месяцев, а там, где имеет место только одна ежегодная сессия парламента, — на год (Ве­ликобритания); 4) по отношению к финансовым законам верхняя па­лата вообще не имеет права вето, она может лишь отсрочить их вступ­ление в силу на несколько недель, затем они действуют автоматически, вторичного голосования в нижней палате не нужно (Великобритания); 5) вопрос может быть решен на совместном заседании обеих палат путем голосования. Проходит решение нижней палаты в силу ее боль­шей численности (Индия); 6) создается согласительная комиссия из равного числа представителей обеих палат (на паритетных началах). Если она не пришла к согласованному решению, возможны различные варианты: нижняя палата использует свое право преодолеть вето, за­конопроект снимается с обсуждения, его прохождение прекращается (в тех странах, где обе палаты равноправны), законом становится текст, принятый нижней палатой (это возможно в отношении не всех зако­нопроектов).

Если закон принят обеими палатами (или однопалатным парламен­том, в котором вопрос о праве вето другой палаты не возникает), он поступает на подпись главе государства (монарху или президенту). Он может подписать закон, а может отказаться это сделать, применив право вето. Этого в некоторых странах не бывает, хотя и по разным причинам. В тех развивающихся странах, где монарх обладает реаль­ной властью, подписание закона становится формальностью: без пред­варительного согласия монарха в Иордании или Марокко парламент не осмелится принять закон. Это формальность также в парламентар­ной монархии и парламентарной республике, где глава государства действует по совету правительства, а правительство — это лидеры пар­тии (партий) большинства в парламенте. Президенты Италии и ФРГ за последние полвека использовали право вето лишь по техническим причинам (со ссылкой на технические причины, а не существо дела, хотя в виду имелось именно последнее, когда Президент Италии при­менил в 1998 г. вето по отношению к закону о государственном финан­сировании политических партий). Право вето главы государства имеет важное значение лишь в президентской и полупрезидентской респуб­ликах и обычно применяется в условиях, когда президент и большин­ство в парламенте принадлежат к разным партиям (или президент счи­тается беспартийным, как в России). При таких формах правления президент применяет вето довольно часто: со времени принятия кон­ституции США (1787) в этой стране президентское вето применялось более 1300 раз, в полупрезидентской республике Франции с 1958 г. оно применялось приблизительно один раз в три с половиной года. В Рос­сии после принятия Конституции 1993 г. Президент Б.Н. Ельцин при­менял вето в массовом порядке. Только в 1997 г., как это указано в послании Президента России Федеральному Собранию 1998 г., из 277 законов, переданных на подпись Президента, 86 было отклонено. Преодолеть право вето можно либо путем вторичного принятия закона абсолютным большинством парламента в каждой из палат на раздель­ных заседаниях (Чехия); либо таким же большинством на совместном заседании палат (Бразилия), причем в этом случае нужно учесть боль­шое, а то и двух— четырехкратное численное превосходство нижней палаты; либо квалифицированным большинством каждой из палат на раздельных заседаниях (Россия).

Практика свидетельствует, что нередко президентское вето преодо­леть трудно, особенно при двухпартийной системе, да еще когда вслед­ствие этого в парламенте разница между численностью представителей правящей партии и оппозиции сравнительно небольшая и требуемых 2/3 может не набраться. В США из 1300 случаев применения прези­дентского вето оно было преодолено только в 63 (правда, следует учи­тывать, что использовалось и «карманное вето», когда у парламента вследствие закрытия сессии не было возможности преодолеть прези­дентское вето).

Подписание президентом закона — один из элементов промульга­ции закона. Это понятие включает также санкционирование закона и распоряжение органам исполнительной власти выполнять его. Подпи­санный президентом закон может вступить в силу с момента опубли­кования, в соответствии со специальным законом о порядке принятия и вступления закона в силу, в дату, указанную в самом законе. Иногда период от подписания до вступления закона в силу бывает довольно длительным, если речь идет о пространных и особо значимых законах, требующих времени для ознакомления населения с ними (например для гражданского кодекса).

Другие формы работы парламента. Около половины рабочего време­ни парламента на его пленарных заседаниях в демократических стра­нах занимает не законодательствование, а другие формы работы. Прежде всего, это контроль за деятельностью исполнительной власти, администрации (правительства, министров, подчиненных им струк­тур), а также других органов, например Генерального прокурора в Рос­сии, Бразилии. Формы контроля неодинаковы в президентских и пар­ламентарных республиках (соответственно при неодинаковых формах монархии), но кроме абсолютной монархии и в минимальной степе­ни — дуалистической монархии, он в какой-то степени есть всегда.

Для контроля прежде всего используются вопросы к правительству, министрам на пленарном заседании, для чего имеется «час вопросов» (Великобритания). Там, где «часа вопросов» нет, им посвящается одно пленарное заседание в неделю (Франция). Вопросы подаются в пись­менной форме заранее и оглашаются на заседаниях палат. Они не должны иметь личный характер, не могут содержать обвинений и должны относиться только к фактам. Обсуждение вопроса не преду­смотрено, хотя в некоторых странах (например в Германии) депутат, задавший вопрос, может выступить с комментарием (не более 5 мин). Министр имеет право не отвечать на некоторые вопросы по причинам сохранения государственной тайны, большой стоимости затрат для подготовки ответа и др. Число вопросов может быть ограничено (в некоторых странах депутат может задать не более двух вопросов в не­делю). Вопросов подается много, министр успевает отвечать лишь на часть из них.

Формой контроля являются дебаты по заранее определенным во­просам внешней и внутренней политики. Они проводятся по предло­жению определенного числа депутатов (20 в Египте), оппозиции, само­го правительства. Решение не принимается. Дебаты призваны оказать влияние на общественное мнение, а также подсказать пути решения каких-то проблем.

Более сильная форма контроля — интерпелляция, применяемая только в парламентарных республиках и монархиях. Это обсуждение вопроса, включающее объяснение правительства (министра), дебаты по объяснению и голосование, которое может закончиться отставкой правительства. Обычно интерпелляция связана с резолюцией (предло­жением) порицания (правительству), но это не обязательно. Резолю­ция порицания — один из видов вотума недоверия, предлагаемого оп­позицией. Но вопрос о доверии, как говорилось, может поставить и само правительство в своих интересах (возможность поставить такой вопрос предусмотрена и Конституцией России, и в случае отклонения требования о доверии Президент легко может распустить парламент).

Парламент заслушивает доклады и отчеты правительства о своей деятельности. В странах тоталитарного социализма они имеют парад­ный характер. Такого же рода массовые собрания устраивались и в России, на которых председательствовал Президент. В парламентар­ных монархиях и парламентарных республиках отчеты правительства перед «своим» же парламентским большинством не имеют смысла и не проводятся или бывают крайне редко. Что же касается оппозиции, то она в этих странах использует вопросы, дебаты по общей политике правительства и другие формы.

Формой контроля являются парламентские слушания, организуе­мые обычно той или иной постоянной комиссией (комитетом) или совместно несколькими из них. Решения на них не принимаются (могут приниматься рекомендации). Парлментские слушания исполь­зуются также для информации общественности по тем или иным ак­туальным вопросам.

Парламент создает различного рода временные расследовательские (следственные и др.) комиссии. Они расследуют неблаговидные по­ступки, преступления членов правительства и др. Это — очень дейст­венная форма. В результате ее применения премьер-министры Ита­лии, Японии, других стран за взяточничество были смещены парла­ментом, а затем осуждены судом.

Контроль от имени парламента по определенным вопросам осу­ществляют парламентские комиссары (омбудсманы), 6 которых говори­лось выше. В чрезвычайных ситуациях (введение чрезвычайного поло­жения, федеральной интервенции в штат и др.) для контроля за дейст­виями президента и исполнительной власти должна быть немедленно созвана специальная сессия парламента (Бразилия, Франция и др.). Очень жесткой формой контроля может быть импичмент президенту и некоторым другим должностным лицам (об импичменте говорится ниже), предание парламентом высших должностных лиц государства конституционному или специальному суду (Италия, Польша, Фран­ция). Существует контроль парламента в отношении делегированного законодательства. Ратификация международных соглашений (или отказ в ней), утверждение или неутверждение парламентом акта пре­зидента о чрезвычайном или военном положении тоже являются форма­ми контроля.

Многие формы работы парламента, в том числе по осуществлению контроля, связаны со специальными парламентскими процедурами, ко­торые отличаются от процесса законодательства. Много времени уде­ляется выборам и назначениям должностных лиц. Те или иные канди­датуры на должности могут предлагаться только определенными долж­ностными лицами и органами (например кандидатуры судей Консти­туционного суда в Испании предлагают по частям король и две палаты, в России — Президент). Обсуждение происходит иначе, чем обсужде­ние проекта закона: никаких «чтений» нет, акцент делается на профес­сиональных и иных качествах кандидата, его представлениях о буду­щей деятельности. Особо оформляется делегирование законодатель­ных полномочий правительству (иным органам или должностным лицам исполнительной власти). Оно часто предполагает жесткие усло­вия принятия решения (в Дании требуется согласие 5/6 членов одно­палатного парламента), а за такими актами устанавливается контроль. Они должны быть представлены парламенту (в некоторых странах — соответствующей постоянной комиссии, комитету, но если парламент требует, то пленарному заседанию).

Особые процедуры связаны с отрешением от должности президента и других должностных лиц, с ратификацией международных догово­ров, с принятием индивидуальных и коллективных петиций и их рас­смотрением в парламенте и т.д. Особые процедуры сопровождают от­веты на вопросы депутатов, интерпелляции и другие формы деятель­ности, о которых говорилось выше.