2. Бюрократизация (вовсе не в смысле «разумной» бюрократии, а в смысле ненужного бумаготворчества, волокиты, бездушного отноше­ния к людям, стремлении отгородиться от них своим мундиром);

3. коррупция, т.е. использование своего служебного положения, досту­па к власти в корыстных целях. Чрезмерное разбухание аппарата пре­одолевается контролем за ним со стороны представительных органов, время от времени проводится сокращение штатной численности долж­ностей, которые, правда, нередко через некоторое время опять возрож­даются. С бюрократизацией борются разными методами: воспитанием кадров, обращениями граждан с жалобами в вышестоящие и иные ор­ганы (в том числе в суд), применением упомянутой выше партиципа-ции и т.д. Коррупция преследуется в уголовном порядке.

§ 2. Органы и организация государственного аппарата

Разновидности органов государственного аппарата. В соответствии с концепцией разделения властей принято различать органы законода­тельной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти. Эта классификация отражает самый общий подход. Вне ее остаются, например, органы конституционной юстиции, прокуратуры (особенно в постсоциалистических странах, где прокуратура имеет особые функ­ции), органы государственного контроля и др. Однако в качестве гене­рального подхода к классификации она может быть использована, осо­бенно если ее дополнить ветвью контрольной власти.

По территориальным масштабам действия различаются централь­ные и местные органы государственного аппарата. Первые осущест­вляют государственную власть на территории всей страны (президент, правительство, министерства, верховные суды, генеральный прокурор и др.), вторые — в масштабах определенных административно-терри­ториальных единиц (территориальные органы министерств, назначен­ные правительством губернаторы и начальники районов, местные суды и прокуроры и т.д.). Есть государственные органы общей компетенции (например правительство) и органы функционального назначения, ве­дающие определенным участком работы (министерства). В федераци­ях существуют различные звенья государственных аппаратов субъектов федерации. Особого анализа требуют «материальные придатки» госу­дарства (армия и др.), которые примыкают к исполнительной власти, но важнейшие решения об использовании армии (например за рубе­жом) может принимать только общегосударственный законодатель­ный орган.

К числу законодательных органов относятся парламенты, законо­дательные собрания субъектов федерации, политических автономных образований, а иногда и некоторые другие органы (например в Ис­пании законы по местным вопросам издают все автономии). В от­дельных государствах законы (низамы, но не кануны, хотя именно последнее слово соответствует понятию закона) издают монархи (Са­удовская Аравия, Катар, Оман и др.), в демократических странах су­ществует также делегированное законодательство правительства (по уполномочию парламента), в отдельных из них при определенных условиях законы могут издавать комиссии (секции) парламента осо­бого рода (Италия, Греция и др.). В чрезвычайных условиях по кон­ституциям некоторых стран (Египет и др.) акты, имеющие силу за­кона, могут издавать президенты. Однако ни монархи, ни правитель­ства, ни президенты, ни комиссии парламентов, принимающие по его уполномочию менее значительные законы, не относятся к органам законодательной власти. Законодательство не является основной сфе­рой их деятельности (кроме особых так называемых решающих ко­миссий парламента в некоторых странах). Концепция разделения властей и была выдвинута в том числе для отрицания права законо­дательствовать за всеми иными органами, кроме парламента. В Рос­сии единственным законодательным органом на федеральном уровне является парламент — двухпалатное Федеральное Собрание. В субъ­ектах Федерации имеются свои законодательные органы (за редчай­шими исключениями однопалатные), которые вправе издавать законы по предметам своей компетенции.

Исполнительная власть представлена наибольшим количеством различных органов, должностных лиц. Численность ее служащих (классифицированной государственной службы) в десятки раз, а если учитывать весь состав «материальных придатков», то в сотни раз пре­вышает численность должностных лиц и служащих других ветвей влас­ти. Это относится и к России, где аппарат исполнительной власти (без армии, милиции, внутренних войск, служащих тюрем и других мест заключения) составляет более 2 млн. человек¹, тогда как, например, в парламенте работают несколько тысяч служащих, а в судебной системе занято немногим более 20 тыс. судей.

Исполнительную власть в большинстве стран юридически возглав­ляет президент (США, Индия и др.), но на деле положение его неоди­наково. В президентской республике он и юридически, и фактически глава исполнительной власти (США), а в парламентарной республике (Индия) фактически во главе исполнительной власти находится пра­вительство, по совету (фактически — по указанию) которого действует президент. В полупрезидентской России по Конституции исполни­тельная власть принадлежит Правительству, но фактически возглавля­ет ее Президент, который дает указания премьер-министру и которому непосредственно подчинены «силовые» и некоторые другие министры

См.: Аргументы и факты. 1998. № 7. С. 5.

(обороны, иностранных дел и др.), а с 1998 г. — налоговая служба и даже государственное телевидение.

Министерства и различные ведомства, не имеющие или имеющие ранг министерств (например налоговая служба или Федеральная служ­ба безопасности в России), являются центральными органами отрас­левого управления. Каждое из них ведает своей сферой деятельности (государственными финансами, сельским хозяйством и т.д.). На местах министерства могут иметь свои органы — управления, отделы (иногда они обобщенно называются делегатурами министерств), которые за­нимаются вопросами, относящимися к общегосударственной компе­тенции (в федеративных государствах, в том числе в России, предме­тами исключительного ведения федерации и совместного ведения фе­дерации и ее субъектов). Некоторые свои полномочия эти отделы могут передавать (с согласия министерства) местным органам самоуправле­ния с одновременной передачей им материальных средств, необходи­мых для осуществления таких полномочий.

В субъектах федерации государственная исполнительная власть принадлежит либо избранным гражданами субъектов главам админи­страции, обычно называемым губернаторами (Россия, США), либо на­следственным местным монархам (эмирам эмиратов в ОАЭ, султанам в большинстве штатов Малайзии), либо, наконец, местным правитель­ствам, сформированным парламентом субъекта федерации (Германия, Индия). Иногда в последнем случае имеются также назначенные пре­зидентом в субъекты федерации губернаторы (Индия, Пакистан), но они рассматриваются прежде всего как представители центра и непо­средственно исполнительно-распорядительной деятельностью не за­нимаются. В некоторых субъектах Российской Федерации (в большин­стве республик), а также в двух республиках, входящих в Югославию, есть президенты.

В территориальных коллективах (муниципальных образованиях в России) исполнительная власть местного самоуправления (не государ­ственная власть) обычно принадлежит либо коллегиальному исполни­тельному органу (джунте в Италии), либо председателю такого органа (Франция), либо мэру.

Судебную власть осуществляют различные суды, создаваемые в со­ответствии с законом. Создание чрезвычайных судов, применяющих процедуры, не предусмотренные законом, конституциями многих стран, включая Россию, запрещено. В различных странах мира суще­ствуют неодинаковые судебные системы, различные виды судов, свои традиционные судебные процедуры. Судебные системы стран англо­саксонского права существеннб отличаются от романо-германских су­дебных систем, в Латинской Америке имеются свои особенности в связи с существованием избирательных трибуналов, особый характер имеют судебные системы в мусульманских странах. В федеративных государствах бывает либо единая судебная система (Россия), либо су­ществуют отдельно федеральная система судов и система судов каждо­го субъекта федерации (США). Каждая из этих систем возглавляется высшим судебным органом (верховным судом, высоким судом).^

Существуют самые различные виды судов: суды общей юрисдикции (общие суды), рассматривающие уголовные дела и гражданско-право­вые споры, суды для несовершеннолетних (они зачастую рассматрива­ются как отделения «общих» судов), специальные суды по делам о трудовых спорах, административные суды (они рассматривают жалобы на действия чиновников, органов государства). Во многих странах су­ществуют конституционные суды или иные органы конституционной юстиции. При судах имеется свой аппарат служащих (секретари, дело­производители, судебные приставы и т.д.), во многих странах при судах состоят следователи (они называются иногда следственными судьями), прокуроры.

Рассмотренными выше тремя ветвями власти государственный ап­парат не ограничивается.

В современном государстве существует множество других органов и должностных лиц, которых не было во времена, когда формулирова­лась концепция разделения властей. В условиях демократии особое значение приобретают различные органы совещательного характера, действующие как при органах, принимающих решения, так и облада­ющих в известной мере самостоятельностью (например Экономичес­кие и социальные советы, основанные обычно на принципах трехсто­роннего представительства — государства, труда и капитала). Совеща­тельные органы при главе государства — монархе, подбираемые им и его окружением из авторитетных лиц, всегда имели особое значение в мусульманской традиции, общегосударственный совет аш-шура, на 2/3 избираемый прямыми выборами, является конституционным (с 1980 г.) органом в Египте.

Другая тенденция, связанная с интеграционными процессами на международной арене, состоит в создании надгосударственных орга­нов, приобретающих распорядительные полномочия в отношении со­юзных государств. Об этом уже говорилось на примере Европейского союза, Союза Беларуси и России, других международных объеди­нений.

Характерной чертой современного государства является широкое распространение различного рода контрольных органов, Конституци­онный контроль (конституционные суды, конституционные советы), разного рода парламентские комиссары (по наблюдению за осущест­влением прав человека, по контролю за осуществлением законодатель­ства в армии, по охране окружающей среды, по контролю за равнопра­вием языков в многоязычном государстве), генеральные контролеры, генеральные аудиторы, другие органы и должностные лица учреждены в последние десятилетия во многих странах. Все большее развитие по­лучают по опыту стран тоталитарного социализма контрольные функ­ции прокуратуры. Прокуроры во многих развивающихся странах не просто состоят при судах, поддерживая обвинение, а приобретают более широкие полномочия и составляют особую систему. Есть и дру­гие органы, осуществляющие попутно или специализированно, в по­рядке главной задачи, государственный контроль.

Органы государственного контроля (за редкими исключениями и только в определенной сфере) не занимаются исполнительно-распо­рядительной, управленческой деятельностью в узком смысле этих слов. Главное в их деятельности — это инспектирование, проверка со­блюдения правовых норм, установленного порядка, распоряжений вышестоящих органов.

В принципе в таком же плане действуют и органы конституцион­ного контроля. Они устанавливают факты несоответствия правовых актов конституции, но не дают каких-то распоряжений органам, из­давшим, по мнению суда, неконституционный акт. Во многих странах, где действует последующий конституционный контроль, такой закон остается в сборниках законов. Он не изымается, но все правопримени­тельные органы государства, соответствующие должностные лица должны знать, что такой закон не подлежит применению.

Контрольные органы по своему характеру и положению в системе органов государства неодинаковы. Многие из них (например инспек­ция пожарного надзора, горный надзор, санитарный надзор, контроль­но-ревизионное управление Министерства финансов) имеют ведомст­венный характер, примыкают к другим органам исполнительной влас­ти. Более высокое положение занимают органы, действующие не при министерствах, а при высших органах государства общей компетенции (контрольное управление при Президенте России, действующее в со­ставе его Администрации, контрольные палаты и управления в Поль­ше, Чехии, Словакии, которые в основном действуют как органы пра­вительства, но имеют свои отделения на местах).

Вместе с тем среди органов государственного контроля есть и такие, которые занимают независимое положение от других ветвей власти. Это относится к органам конституционного контроля, к омбудсманам

325