§ 2. Унитарное государство

Понятие унитарного государства. Термин «унитарное государство» происходит от латинского слова «унус», что значит один, единствен­ный. Унитарное государство — это единое государство, не разделенное на более мелкие государственные образования, а состоящее, как пра­вило, из административно-территориальных единиц (губерний, облас­тей, провинций и т.д.). Лишь некоторые очень мелкие государства, преимущественно острова в Океании, Карибском бассейне, не делятся на административно-территориальные единицы (Науру в Океании, Бахрейн в Азии, Мальта в Средиземном море, Аруба в Карибском бас­сейне, Монако в Европе и др.). Унитарное государство, как правило, — более' централизованная форма территориально-политического уст­ройства по сравнению с федерацией, где государственной властью об-

ладают и ее субъекты. На практике, однако, бывают и децентрализо­ванные унитарные государства (например Великобритания), и высо­коцентрализованные федерации (Пакистан).

Разновидности унитарного государства. Унитарные государства бы­вают простыми и сложными. Простое унитарное государство состоит только из административно-территориальных единиц (Польша, Таи­ланд, Алжир, Колумбия, Вануату и др.), сложное имеет в своем составе одно или несколько автономных образований (Дания, Китай, Никара­гуа и др.).

Административно-территориальное деление (в унитарном государ­стве — это деление государства, в федеративном — деление субъектов федерации) включает разное число ступеней, звеньев. Обычно это об­ласти, провинции, губернаторства (единицы областного звена), на ко­торые непосредственно делится территория унитарного государства; районы, уезды, округа (районное звено), из которых состоят единицы областного звена; общины, сельские административные округа, муни­ципальные округа, на которые делятся единицы районного звена. Во многих странах таких ступеней три, в некоторых существует двухзвен-ное административно-территориальное деление (Болгария и др.), в от­дельных — четырехзвенное (Франция и др.). В субъектах федерации число звеньев обычно не превышает двух, но бывает и больше (Герма­ния, Индия). Существуют унитарные государства, в разных частях ко­торых административно-территориальное деление неодинаково (Анг­лия, Шотландия и Уэльс в Великобритании).

Административно-территориальные единицы могут совпадать, а могут не совпадать с так называемыми территориальными коллектива­ми — их населением, если оно вправе избирать свои представительные органы местного самоуправления. В одном и том же государстве неко­торые звенья административно-территориального деления могут иметь статус территориального коллектива (районы в Германии), а другие — нет (округа в той же Германии, состоящие из районов).

В связи с этим во многих зарубежных странах принято доктриналь-ное (в научных работах, а не в законе) деление административно-тер­риториальных единиц на естественные и искусственные. Считается, что первые сложились естественным путем сначала как исторические небольшие поселения людей, совместно занятых трудом и досугом (го­рода, общины), многие из них затем выросли в многомиллионные на­селенные пункты, но продолжают иметь ранг общин (коммун, муни­ципальных образований). Искусственные единицы, напротив, пред­ставляют собой результат административной деятельности государст­ва, которое «сверху» провело районирование территории. В «естест­венных» единицах в условиях демократических режимов по традиции всегда создаются выборные органы общественного самоуправления (советы, комитеты, муниципалитеты), имеются выборные должност­ные лица (мэры, бургомистры и др.). Считается, что такие органы воз­никли с незапамятных времен, когда племена осели на одном месте и выбрали для решения «общих дел» людей искусных в военном деле, отличающихся мудростью и т.д. В искусственных единицах выборные коллегиальные органы и должностные лица могут быть (если такие единицы получают статус территориальных коллективов), а могут и не быть: управление может осуществляться должностными лицами (чи­новниками) общей компетенции (губернаторами, префектами и т.д.), назначенными центром — президентом, правительством, премьер-ми­нистром, министром внутренних дел (реже — вышестоящими чинов­никами). Во многих случаях в искусственных административно-терри­ториальных единицах могут быть и избранные советы, и назначенные должностные лица общей компетенции, полномочия между которыми разделены (назначенные должностные лица, в частности, всегда осу­ществляют административный контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления). В некоторых странах все админи­стративно-территориальные единицы являются по своему статусу тер­риториальными коллективами (США, Великобритания, Австралия и др.). В России самые разные единицы имеют статус муниципальных образований.

Унитарное государство может быть централизованным, децентра­лизованным и относительно децентрализованным (полуцентрализо­ванным, полудецентрализованным). В централизованном унитарном государстве существует вертикальная система назначенных органов управления сверху донизу. В настоящее время такая система создается только в условиях военных режимов, ибо в нормальных условиях, по крайней мере в городах, общинах, имеются выборные советы или со­зываются собрания граждан (в селах). Правда, иногда выборные долж­ностные лица (в Индонезии даже старосты кварталов в городах) ут­верждаются (или не утверждаются) вышестоящими чиновниками (Ин­донезия, Таиланд), а в городах могут быть назначенные должностные лица (в Индии они назначаются правительствами штатов).

Децентрализованным является унитарное государство, если во всех звеньях административно-территориального деления имеются только избираемые органы местного самоуправления и нет назначенных из центра чиновников общей компетенции, призванных осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов (Ве­ликобритания, Япония и др.). При данной форме унитарного государ­ства особенно отчетливо видны различия между государственной влас­тью и местным самоуправлением. Такая же система существует в субъ­ектах многих федераций (США, Австралия, Канада и др.). Она принята и в России.

В некоторых странах унитарное государство является относительно децентрализованным. В этих условиях в некоторых административно-территориальных единицах, даже признаваемых территориальными коллективами, существуют выборные органы самоуправления и назна­ченные чиновники общей компетенции, осуществляющие админи­стративный контроль. В других «искусственных» единицах могут быть только назначенные чиновники, а в общинах — только выборные. Такая система существует во Франции, Сенегале, многих странах Ла­тинской Америки.

Устройство унитарных государств, имеющих в своем составе авто­номии (сложных унитарных государств), может быть различным в за­висимости от числа автономных образований и формы автономий. В единичных странах автономные образования созданы в составе не­которых субъектов федерации (Например штат Ассам в Индии). В Рос­сии существует уникальная ситуация, не встречающаяся в других госу­дарствах мира. В России есть автономная область и автономные окру­га, но это только названия. По Конституции все они являются субъек­тами Федерации, причем в соответствии со ст. 5 Конституции равно­правными субъектами. Однако большинство автономных округов (9 из 10 существующих) входят в состав других, более крупных субъектов Федерации — областей и краев. Такая ситуация порождает много слож­ностей, о которых говорится ниже. В республиках — субъектах Рос­сийской Федерации, являющихся согласно Конституции государства­ми, нет автономных образований или других субъектов Федерации, входящих в состав республик.

Роль унитарной формы государства. Форма унитарного государства дает возможность более полной концентрации ресурсов в руках центра, она может способствовать ускорению экономического и культурного развития страны, складыванию единой нации, воспитанию граждан­ственности. Именно в этих целях в ряде развивающихся стран федера­тивные государства были преобразованы в унитарные (Индонезия, Ливия, Камерун и т.д.). Унитарная форма удобна для управленческих бюрократических структур, ее предпочитают авторитарные режимы. Если государство небольшое по размерам и в нем нет компактно про­живающих групп населения с какими-то особенностями (этнически­ми, бытовыми и т.д.), нет территорий, отличающихся своей специфи­кой (в том числе географическими условиями), то форма простого уни-

п* тарного государства применяется и при демократических режимах, в ином случае создается сложное унитарное государство с автономией. С другой стороны, унитаризм, игнорирующий коллективные права эт­нических групп, особенности отдельных регионов, до предела унифи­цирующий территориальную организацию государства, ограничиваю­щий местное самоуправление — антидемократическое явление.