§ 3. Единство государственной власти и разделение ее «ветвей»

Единство государственной власти связанр с возникновением самого государства. Оно вызревало как интегрированная власть, ликвидирую­щая родовой строй с его партикуляризмом. Единство государственной власти предполагает прежде всего, что в государстве не может быть две, три и более различных «государственных властей», неодинаковых по своей природе, принципиальным целям и обладающих своими средст­вами государственного принуждения. Сказанное относится и к феде­ративным государствам: государственная власть субъекта федерации однотипна с федеральной и как подчиненная образует единство с ней. Однако единство государственной власти в теории понимается, а на практике реализуется по-разному. В древнем мире, в средние века, а во многих странах в Новое и Новейшее время единство государственной власти обычно выражалось в ее персоналистском характере. Монархи восточных деспотий, цари этрусков Рима, султаны мусульманских стран, императоры — сыны Неба Китая и Японии, российские цари-самодержцы и главы многих других государств сосредоточивали власть в своих руках. Многие из них обожествлялись, хотя на деле власть монарха зачастую подвергалась корректировке со стороны жрецов или иного его окружения. Богословы в своих сочинениях отстаивали ис­ключительную власть наместников Аллаха на Земле (правда, в Европе говорилось о разделении светской и духовной — церкви властей), а

Легитимность// Полис. 1993. № 5. С. 137—140.

юристы (Ж. Боден) говорили о принадлежности суверенитета одному лицу — монарху.

Впоследствии такой подход возродился в фашистских концепциях вождизма (фюрер — в Германии, дуче — в Италии, каудильо — в Ис­пании обладали полнотой власти), в клерикальном Иране (в положе­ниях конституции 1979 г. о Руководителе государства — высшем духов­ном лице, ином чем президент республики в этой стране). Использо­вались и другие формы организационного единства государственной власти: в некоторых странах Африки до недавнего прошлого, а также в Югославии, КНДР были «пожизненные президенты» — руководите­ли единственной разрешенной партии (Иди Амин в Уганде, X. Банда в Малави, И. Броз Тито в Югославии, Ким Ир Сен в КНДР и др.). Во многих странах тоталитарного социализма реальная власть находилась в руках Генерального секретаря (председателя) коммунистической партии (она не всегда была единственной, но всегда правящей), хотя в отличие от фашизма марксистская теория в принципе отрицала инди­видуалистический подход и требовала разделения государственной власти и партийного руководства. Единство государственной власти получило в странах тоталитарного социализма иную формулировку: вся власть — советам (иным коллегиальным представительным орга­нам типа советов с другими, национальными названиями).

1 Не следует смешивать индивидуалистический подход Руссо к происхождению государства и коллективистский — к вопросу о единстве государственной власти.

Наряду с персоналистской трактовкой и практикой единства госу­дарственной власти существует коллективистский подход. Его обычно связывают с сочинениями упомянутого выше Ж.Ж. Руссо (1712—1778)¹, хотя, конечно, задолго до него человечество использо­вало коллективные формы осуществления государственной власти (например народные собрания, которые, видимо, задолго до появле­ния королей или императоров вырастали из форм общественной, а затем предгосударственной власти). Руссо, возражая против концеп­ции разделения властей на законодательную, исполнительную и судеб­ную, авторы которой подходили к вопросу о государственной власти преимущественно с организационно-юридических позиций, рассмат­ривал государственную власть прежде всего с социологических (поли­тологических) позиций. Он заявлял, что власть не может быть разделе­на, государственная власть, суверенитет принадлежат народу, а законо­дательная, исполнительная, судебная власть являются лишь проявле­ниями верховной власти народа. Руссо считал, что все члены государ­ства (взрослые граждане) должны участвовать в управлении им через формулирование «общей воли», как правило, на народных собраниях (для крупных государств Руссо допускал создание общегосударствен­ных представительных органов, но детально системой органов государ­ства он не занимался).

Подход Руссо, хотя в измененном виде, был воспринят и либераль­ной, и в какой-то мере марксистской традицией. В первом случае он нашел свое выражение в провозглашенных в конституциях власти, су­веренитета народа (впервые в конституции США 1787 г.). Положения о народе как источнике государственной власти, о принадлежности власти народу содержат почти все конституции (в том числе конститу­ция Социалистической Республики Вьетнам 1992 г.). В марксизме по­нятию народа было придано классовое истолкование (народ — это по­давляющее большинство населения страны, трудящиеся) и создана новая «социалистическая» формулировка единства власти — диктатура пролетариата. Одновременно были осуществлены поиски того вида государственных органов, которым могла бы быть вручена полнота власти «трудового народа» и, следовательно, государственной власти. Прообраз такого органа К. Маркс увидел в совете Парижской коммуны 1871 г., на основе чего В.И. Ленин создал концепцию Республики Со­ветов, провозгласив: «Вся власть Советам!» В концепции В.И. Ленина речь шла о власти пролетариата и крестьянства (особенно беднейшего крестьянства, а затем и среднего) под руководством пролетариата (ра­бочего класса). Впоследствии в связи с появлением в документах ком­мунистических партий и конституциях стран тоталитарного социализ­ма положений об общенародном социалистическом государстве фор­мулировка о содержании государственной власти была изменена, но организационный подход (единственные органы государственной власти — органы типа советов снизу доверху) был сохранен.

Таким образом, идея и практика единства государственной власти неоднозначна. Она имеет три различных аспекта. Во-первых, это соци­альное единство, что проистекает из единой природы господствующих в обществе социальных групп. Во многих странах это единство пони­мается как власть народа (демократические государства), в других — как власть трудящихся (страны тоталитарного социализма), в тре­тьих — как власть патриотического блока неоднородных сил с проти­воположными конечными целями, но первоочередные интересы кото­рых сходятся на базе достижения ближайших целей (некоторые разви­вающиеся страны, провозгласившие социалистическую ориентацию). На практике ситуация нередко бывает иной: в демократических госу­дарствах среди народа выделяется доминирующий социальный слой, оказывающий решающее влияние на государственную власть, в стра­нах тоталитарного социализма реальные рычаги государственной влас­ти принадлежали партийно-государственной номенклатуре, которая мало думала об интересах «трудящихся»: их жизненный уровень был очень низким; в развивающихся странах господствовала так называе­мая революционная демократия (страны «социалистической ориента­ции») или пробуржуазная автократия (государства «капиталистичес­кой ориентации»).

Во-вторых, это единство принципиальных целей и направлений дея­тельности государственной власти, всех органов государства, что обу­словлено необходимостью согласованного управления обществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада. Един­ство направлений деятельности обеспечивается, с одной стороны, ролью доминирующего класса (социального слоя) и, с другой, необхо­димостью выполнения «общих дел». Основные цели и направления деятельности государства, государственной власти нередко фиксиру­ются в современных конституциях (Ирландии 1937 г., Португалии 1976 г., Бразилии 1988 г. и др.). Однако такое единство нельзя понимать как абсолютную величину. Между государственными органами неред­ко имеет место борьба за выдвижение тех или иных целей, их приори­теты, за то или иное «прочтение» конституционных целей, им даются разные истолкования, предлагаются неодинаковые способы их дости­жения. Отчетливо свидетельствует об этом противостояние Съезда на­родных депутатов и Президента в России в 1992—1993 гг., отстаивав­ших разные пути развития страны (это привело к вооруженному столк­новению), неодинаковые подходы к выходу из структурного кризиса со стороны исполнительной власти и парламента, который отклонил основные проекты антикризисных законов российского Правительст­ва в 1998 г.

В-третьих, это организационно-правовое единство. В демократичес­ких государствах оно отвергается, ему противопоставляется идея раз­деления властей. В странах тоталитарного социализма концепция ор­ганизационного единства власти составляет одну из основ государст­венности, будучи связанной, как уже говорилось, с идеей Советов. На деле, Советы имели больше парадный характер: они и по конституци­ям, и на практике находились под политическим (теоретически — не организационным) руководством центральных и местных органов коммунистической партии. Организационное единство государствен­ной власти имеет авторитаристский характер, и в демократических странах лишь в определенных условиях общественного развития (ост­рейший кризис, иностранное военное вторжение, распад государст­венности, анархия и др.) может быть целесообразным временное со­средоточение полноты государственной власти в руках одного органа. Однако и в этих условиях к таким требованиям нужно относиться очень осторожно, тщательно учитывая все обстоятельства.

Разделение властей. Возникновение идеи разделения властей было связано с борьбой крепнувшей буржуазии, выражавшей политические (но не всегда экономические) интересы широких слоев населения, вы­ступавшего против абсолютизма, за демократию (в понимании того времени). Стремясь к ограничению королевской власти, идеологи ре­волюционной буржуазии выдвинули тезис о разделении государствен­ной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судеб­ную. Предполагалось, что первая будет вручена избираемому народом парламенту, вторая — главе государства и правительству, третья — не­зависимым судам с участием населения (присяжные заседатели, шеф-фены и др.). Обычно эту концепцию связывают с именами английско­го автора Дж. Локка (1632—1704) и французского юриста Ш.Л. Мон­тескье (1689—1755). Речь в данном случае шла об организационно-пра­вовом аспекте разделения властей, которому, как отмечалось, Ж.Ж. Руссо противопоставил социологическую концепцию единства власти. Идея разделения властей, как и единства власти, также нашла закрепление в первой писаной конституции — США. Их сочетание в одном документе понятно: речь шла о разных подходах к идеям един­ства и разделения властей (о социологическом единстве власти народа и об организационно-правовом разделении «ветвей» власти).

С течением времени концепция разделения властей стала подвер­гаться модификациям. Создатели некоторых новых конституций стали полагать, что выделение трех ветвей государственной власти не пол­ностью отражает существующие реалии. Некоторые конституции стран Латинской Америки (Никарагуа 1987 г., Бразилии 1988 г., Колум­бии 1991 г. и др.) исходят из существования четырех властей. Дополни­тельно названа избирательная власть. Свое организационное выраже­ние это нашло в создании специальных избирательных трибуналов (судов) от высшего до местных, избирательного регистра (особый орган). О существовании другой четвертой — учредительной власти — даже в тех странах, где она не упомянута, но подразумевается в кон­ституциях, говорят французские специалисты по сравнительной по­литологии Ж. Блан, Ф.М. Вирье и Ф. Ваге'. Эта ветвь власти мыс­лится прежде всего как полномочие на установление конституцион­ных основ общественного и государственного строя путем рефе­рендума, решений учредительного собрания, парламентов, В пер-

Blanc G., Virieux F.M., Vaguet Ph. Grands regimes etrangers. P., 1988. P. 90.

вом случае такая власть непосредственно принадлежит корпусу изби­рателей.

Иногда фигурирует большее количество властей. В отдельных кон­ституциях (Алжира в прошлом), их проектах (в 1987 г. в Никарагуа) говорилось о контрольной власти (в Никарагуа были названы пять властей). Глава 12 конституционного закона Швеции «Форма правле­ния» 1974 г. называется «Контрольная власть» (правда, в ней речь идет в основном о контрольных полномочиях парламента). Для осущест­вления контрольных полномочий во многих странах есть должности Генеральных контролеров, Генеральных аудиторов со своим аппара­том, другие органы (в Швеции — специальная комиссия парламента; в этой же главе упомянутого шведского закона говорится об омбудсма-не и ревизорах).

В философской, социологической, публицистической литературе нередко называют многие другие виды власти: партийную, техничес­кую (технических специалистов, чьи мнения предопределяют реше­ния), «четвертую власть прессы» (об этом говорится и в конституции Египта 1971 г. в редакции 1980 г.) и т.д. Идеолог «сообщественной» (плюралистической) демократии нидерландский, позже американ­ский автор А. Лейпхарт настаивает не на разделении властей, а на разделении ролей, функций. Известный французский политолог М. Дюверже предлагает иную схему. Он говорит, что разделение суще­ствует не между законодательной, исполнительной и судебной властя­ми, а между правящей партией и оппозицией. Первая власть — это «постановляющая», а вторая — «воспрепятствующая», первая — госу­дарственная, а вторая — «трибутарная» (оппозиционная, «контроли­рующая»). Некоторые авторы утверждают, что подход к разделению властей меняется в зависимости от эпохи. Теперь это разделение не по ветвям власти, а: 1) по решениям и по контролю; 2) между правящими и управляемыми¹. Иногда говорится и о «церковной власти»². В таких классификациях часто смешиваются разные явления: власть как тако­вая, общественная власть и особая форма последней — государствен­ная власть. В научной концепции разделения властей речь идет о госу­дарственной власти.

Разделение государственной власти отнюдь не предполагает китай­ской стены между разными ее ветвями. В реальной жизни каждая из трех традиционных ветвей (а также отпочковывающиеся в ходе разви­тия другие ветви) проникает, вторгается в сферу другой. Даже в демо-

Droit constitutionnel. P., 1995. P. 48.

Цыпин В. Церковное право. М., 1996. С. 327.

кратических странах законодательствует не только парламент, но и ис­полнительная власть (делегированное законодательство в Великобри­тании, декрет-законы президента, принимаемые по представлению правительства в Италии, временные акты президента, имеющие силу закона, во Франции, и т.д.), С другой стороны, например в США, пар­ламент издает так называемые частные законы, имеющие распоряди­тельный характер, что по идее является функцией исполнительной власти. Суды, объявляя законы и иные акты неконституционными и тем самым ликвидируя их действие, вторгаются в сферы законодатель­ной и исполнительной власти. Со своей стороны, парламент имеет некоторые функции судебных органов (право импичмента, который во многих странах может осуществляться не только в отношении прези­дента, но и других должностных лиц, право амнистии в связи с совер­шенными преступлениями). Таким образом, концепция разделения властей имеет не абсолютный, а ориентирующий характер. Она облада­ет огромным демократическим потенциалом, и в этом состоит ее глав­ное значение.

В современных условиях концепция разделения властей дополнена другими положениями: 1) идеей баланса властей, системой сдержек и противовесов. Этот принцип означает, что в своей сфере каждая ветвь власти самостоятельна, но каждая из них находится под контролем, поскольку одна уравновешивает другую; 2) тезисом о необходимости взаимодействия различных ветвей власти. Как отмечают современные французские юристы, уже Монтескье говорил не только о разделении властей, а и о их взаимодействии, требуя, чтобы они действовали^ концерте»¹. Это вытекает из необходимости общего направления госу­дарственной политики, что не исключает различий в способах осу­ществления государственной власти теми или иными органами госу­дарства, не отменяет возможных конфликтов властей (различия, а сле­довательно, противоречия между ними неизбежны уже в силу самого факта существования нескольких ветвей власти), но такие противоре­чия допустимы по частным вопросам, они не должны касаться общего направления государственной политики. Разногласия (например при­знание судом закона неконституционным, вотум недоверия прави­тельству и т.д.) не должны доводиться до противоположностей и при­менения насильственных методов борьбы.

Совместимость единства и разделения властей. Наряду с тезисами о разделении властей (с дополняющими положениями) и единстве власти (в разном его истолковании) в теории и в новейших консти-

Droil constitutionnel. P., 1995. P. 47.

туциях появился новый подход: признание совместимости этих двух концепций в их соответствующей трактовке. Они вовсе не исключают друг друга, а являются взаимодополняющими. Такие взгляды утверж­даются в настоящее время в постсоциалистических странах (в том числе в России) после определенного периода эйфории, когда пре­увеличенное значение придавалось разделению властей. Преувеличен­ное значение разделения властей было естественным и понятным после десятилетий тоталитаризма, но искаженное толкование этой ориентирующей концепции, которое создает неверную картину орга­низации и деятельности государственной власти, одностороннее при­менение ее на практике разрушает государство, особенно в сложных условиях переходного развития. Излишний акцент только на разде­лении властей (наряду с ошибками в теоретических построениях и в практической деятельности руководства страны) повлек за собой не­гативные политические последствия: снижение управляемости, пре­увеличенные претензии местных элит, «парад суверенитетов» и обилие президентов в субъектах федерации, проблемы с местным самоуправ­лением, стремящимся выйти из-под необходимого контроля госу­дарства.

В новых постсоциалистических конституциях есть формулировки, учитывающие современные представления о совместимости единства и разделения властей. Наиболее отчетливое выражение это получило в Конституции Казахстана 1995 г. В ней содержится синтезированная формулировка, объединяющая положения о единстве государственной власти и о разделении властей с уточнениями, относящимися к пос­ледней концепции. Пункт 4 ст. 3 этой Конституции гласит: «Государ-* ственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Кон-I ституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на за-i конодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия I их между собой с использованием системы сдержек и противовесов». |; В Конституции России 1993 г. подобной синтезированной формули-I ровки нет (хотя есть отдельные подходы к этому), но в последние годы I вопрос об укреплении государственной власти неоднократно ставился I в ежегодных посланиях Президента парламенту, предпринимались I меры для осуществления единой политики органами Федерации и I субъектов. Видимо, назрела и необходимость уточнения формулиров-г ки ст. 10 Конституции России.

[Единство, разделение и субсидиарность властей. В самые последние годы появились новые подходы к проблеме взаимоотношений ветвей власти. Говорится не только о единстве, разделении, системе сдержек I и противовесов, взаимодействии, но и о субсидиарности властей.

Принцип субсидиарное™ был сформулирован и действовал снача­ла в праве, а именно в гражданском праве. В разных отраслях, близких к частному праву, он толковался как дополнительность, восполняе-мость: если вопрос не мог быть решен на базе норм данного правового института или отрасли права, необходимо привлечь другие институты или отрасли. В публичном праве ему была придана несколько иная трактовка. Первоначально в конституционном праве она была связана с ситуацией в федеральном государстве, где действовали две государ­ственные власти (федерации и субъектов), с их взаимодействием (сфера совместных полномочий и др.). В дальнейшем (в частности под влиянием межгосударственных отношений) понятие субсидиарное™ было распространено на отношения ветвей власти. В международных отношениях, достигших высокой степени интеграции (Европейский союз и др.) сообщество получило полномочия, выходящие за пределы одного государства, но их применение, вмешательство органов сооб­щества возможно только в том случае, если государство само не в со­стоянии заниматься определенными делами. Речь шла о сложении уси­лий. Будучи распространен на внутригосударственную сферу, этот принцип дополнил трактовку единства и разделения властей и их взаимосвязей в государствоведении. Он более четко отграничил сферу самостоятельности данной ветви власти от условия содействия ей со стороны другой ветви (в необходимых случаях, для обеспечения пол­номочий государства и при возможном обращении соответствующего органа) на основе принципа единства государственной власти, для об­легчения этого единства, а также единства действий по принципиаль­ным, жизненным вопросам.