Теории европейской интеграции

Часть 1.

1. Введение.

2. Функционализм.

3. Неофункционализм.

4. Интергавернментализм.

5. Федерализм.

6. Краткий обзор новейших теорий.

1. Интеграция отнюдь не является ни чисто европейским феноменом, ни явлением, возникшим исключительно после второй мировой войны.

Международная интеграция в целом относится к процессам, при которых наднациональные институты постепенно приходят на смену национальным и осуществляется перетекание государственного суверенитета (власти) с национального уровня на региональный или глобальный.

Таким образом, происходит некое размывание основ политического реализма — государственного суверенитета и территориальной целостности.

Несмотря на разницу результатов интеграции, общим для всех является наличие противоречия между национальным и наднациональным, между государственным суверенитетом и властью, которая формируется (или уже сформировалась) над ним. Эти вопросы в большинстве своем и попытались объяснить при помощи теории.

На региональном уровне наиболее ярким примером наднациональной группировки является Европейский союз, который за последние пятьдесят лет объединил 27 государств Западной Европы на основе так называемой европейской идеи, создал соответствующие институты сотрудничества, распространил их сферу не только на экономику, но также и на безопасность и внешнюю политику. Если вспомнить, что еще совсем недавно (по исторически меркам, конечно) Европа представляла собой конгломерат враждующих друг с другом государств, не желавших поступиться и толикой своего суверенитета, что именно в Европе начались самые страшные мировые войны XX века, что европейский континент отнюдь не однороден в культурном, религиозном и национальном отношениях, то нынешние результаты европейской интеграции — поистине впечатляющи.

Теории интеграции никогда не были концептуальной основой политических решений. Творцы интеграции всегда в принятии того или иного решения руководствовались прежде всего практическими национальными интересами своих стран, а не какими-либо теоретическими абстрактными схемами.

2. Функционализм.

Уязвимость традиционного (т. е. с точки зрения приоритета национального государства) подхода к международным отношениям стала очевидной еще в первой четверти XX в. Британский общественный деятель Вулф отметил, что мир нельзя рассматривать как некую совокупность блоков, называемых государствами или нациями, что на самом деле эти блоки не изолированы друг от друга, что международные отношения существуют и развиваются и на негосударственном уровне.

Эти идеи в дальнейшем развил в своих работах Д. Митрани и его последователи, указывая на то, что история убедительно показывает все большее усложнение международных отношений, выход на арену широких народных движений, рост контактов между гражданами различных государств.

Статичность старой системы постепенно преодолевалась. Однако стихийное расширение международных контактов требовало их упорядочения и организации. Именно функционализм был первой доминирующей теорией, объяснявшей историю развития международных организаций.

Возникший феномен европейской интеграции требовал своего объяснения. И изначально объяснение этого явления происходило в рамках теории функционализма. Идея функционализма базируется на трудах Д. Митрани. Отправным моментом изучения феномена международной интеграции с позиций «функционализма» стал вопрос о причинах неудачи при создании Лиги Наций (или о причинах краха). На этот главный вопрос и пытался ответить Д. Митрани.

В разгар II Мировой войны он опубликовал статью «Мир и функциональное развитие международной организации», в которой сделал вывод о несостоятельности любой предварительной модели политической интеграции. С его точки зрения Лига Наций потерпела поражение прежде всего потому что государства увидели в ней угрозу своему суверенитету. Между тем глобальная международная интеграция не только способна преодолеть негативные последствия национальных суверенитетов, но и гарантировать мирные отношения между государствами. Поэтому после окончания II Мировой войны для поддержания мира будут не нужны амбициозные проекты создания международных институтов, наделенных наднациональной властью и призванных обеспечить политическую интеграцию государств. Вместо этого необходимо способствовать сотрудничеству между государствами в решении задач, представляющих совместный интерес и связанных с их конкретными потребностями экономического, социального, научно-технического и т. п. характера. Прагматические выводы подобного сотрудничества постепенно подтолкнут государства к созданию необходимых для этого межгосударственных органов, которые, в свою очередь, создадут условия для политической кооперации.

Сам Митрани считал, что «функциональный подход должен помочь перенести акцент с политических вопросов, которые разделяют, на те общественные вопросы, где людские интересы откровенно близки и едины». По существу, он обвинил политиков и руководимое ими государство в том, что их целью является завоевание и удержание власти, а не забота об общественном благе. Он был убежден, что интер- и транснациональные организации могут лучше удовлетворить некоторые человеческие нужды, чем национальные организации. Т. е. во главу угла ставились интересы человека, а не государства.

В основе теории функционализма лежат три постулата:

1) выделение отдельных секторов, в которых возможно тесное сотрудничество государств в силу совпадения их интересов;

2) разграничение технических и политических вопросов;

3) непрерывность процесса взаимодействия, когда сотрудничество в одном секторе постепенно подготавливает условия для его распространения на смежные области.

Согласно Д. Митрани, все в структуре государств (международных организаций) должно быть подчинено выполнению функций, выступающих эквивалентом организационного здания.

Функционалисты рассматривали национальное государство как слишком узкое для решения новых экономических, социальных проблем, которые могли быть решены только на уровне межправительственного сотрудничества. Нельзя говорить, что функционалисты совсем отвергали политический союз. Нет. Они делали акцент на развитие политического союза «функционально»: через международные организации, расширение межгосударственного сотрудничества и усиление роли наднациональных структур. Исходя из положений их теории, технологии и экономическое развитие постепенно ведут к необходимости создания наднациональных структур в условиях, когда государства сами проявляют заинтересованность в оптимизации таких функций, как почта, связь, транспортные коммуникации.

Анализируя историю международных организаций, Митрани поставил вопрос о том, какие функции должны выполнять международные организации, чтобы идеально способствовать развитию международного сообщества. Основную задачу международных организаций он видел в том, чтобы обеспечивать равенство перед законом всех членов сообщества, а также гарантировать социальную справедливость. В этом нового ничего не было, однако для того, чтобы реализовать эти идеи, Митрани предлагал осуществить ряд новшеств.

Вернемся к его статье, посвященной Лиге наций, поскольку именно на ее опыте он рассматривал ошибки межправительственных организаций, в случае устранения которых был возможен другой вариант развития.

Во-первых, он считал необходимым «уравновесить» прямое представительство великих держав в Лиге Наций групповым представительством «средних» государств, а «малым» государствам рекомендовал объединиться в единый блок (Бенилюкс). Таким образом, в идеальном варианте все были бы равновелики.

Далее, вторичные по значению институты целесообразно было создать в различных регионах мира с целью объединения находящихся там государств для более оперативного решения возникающих проблем. Эти институты были бы подчинены центральным органам Лиги Наций.

Третьим новшеством в подходе Митрани было то, что он обращал внимание не только на права государств, но и на их обязанности, предлагал более активно участвовать в международных делах. Прилагая свой функциональный подход к актуальным проблемам международных отношений, Митрани, например, выдвигал идею совершенствования системы железнодорожного транспорта на континентальном уровне, а морских перевозок и авиации - на межконтинентальном и глобальном уровнях соответственно. Он полагал, что только в сфере безопасности статичные институты оправданы. Что же касается сферы так называемых позитивных функций (экономики, культуры и социальной сферы) — все в структуре международных организаций должно быть подчинено природе выполняемой функции. В связи с этим международные организации могли обрести столь необходимый для них динамизм.

Митрани предвидел появление специализированных международных организаций, имеющих перед собой вполне конкретные задачи и обладающих необходимыми ресурсами для их осуществления. Он представлял себе идеальный мир, в котором повседневные функции социальной жизни — здравоохранение, транспорт, сельское хозяйство, промышленное развитие и т. д. — выполнялись бы не только на государственном уровне, но и на межрегиональном, континентальном и даже глобальном. Эта деятельность осуществлялась бы под контролем международных организаций, которые выступали бы в качестве своего рода советов по управлению.

Подход Митрани к деятельности международных организаций отличался также тем, что он стремился повысить эффективность их работы главным образом за счет улучшения менеджмента (управления) внутри них.

Функциональный подход не ограничивается лишь попыткой лучше организовать работу межправительственных организаций. Напротив, он предполагает создание сети специализированных организаций, многие из которых могут быть неправительственными. Функционалисты считали, что со временем солидарность между простыми людьми будет расти, поскольку они окажутся втянутыми в международное сотрудничество в соответствии с их профессиональными возможностями, и пропасть между индивидами и миром в целом постепенно будет преодолена. Таким образом, традиционный подход с его ориентацией на межгосударственное взаимодействие функционалисты подвергли существенной ревизии.

С точки зрения функционализма межгосударственные отношения должны быть перестроены таким образом, чтобы вместо «вертикальной» территориальной замкнутости были созданы действенные «горизонтальные» структуры, администрация которых была бы призвана координировать межгосударственное сотрудничество в конкретных сферах. Это и позволило бы устранить экономические и социальные причины конфликтов, а затем постепенно и безболезненно — преодолеть государственные суверенитеты. В результате длительной эволюции сотрудничество между государствами станет столь тесным, а их взаимозависимость столь высокой, что не только станет немыслимым вооруженный конфликт между ними, но будет достигнуто состояние необратимости. Международная среда претерпит глобальные изменения, благодаря которым солдаты и дипломаты уступят место администраторам и техникам, отношения между канцеляриями — прямым контактам между техническими администрациями, а защита суверенитетов — прагматическому решению конкретных вопросов.

Вместе с тем функциональный подход имел и свои слабые стороны.

1) функционалисты не придавали существенного значения политическому аспекту сотрудничества в рамках той или иной специализированной организации, полагаясь на то, что координация усилий будет происходить сама собой. На самом же деле многие (если не все) отрасли экономического сотрудничества на международном уровне в большей или меньшей степени зависят от политической поддержки. В периоды экономического роста и процветания политический характер принимаемых решений не столь заметен, однако в период нехватки ресурсов, перепроизводства или опасения потерять рынки сбыта он становится очевидным.

2) функционалисты рассчитывают, что усилия международных организаций, направленные на улучшение условий жизни людей будут способствовать снижению военной угрозы. Предположение о том, что «богатые не воюют» также весьма уязвимо. Культивирование потребительства может привести (и приводит) к постоянно растущему «аппетиту». Не будучи удовлетворенным, по тем или иным причинам, этот аппетит может стимулировать рост конфликтности. Кроме того, сами по себе контакты на неформальном уровне между народами в рамках неправительственных организаций не гарантируют и не могут гарантировать обеспечение безопасности. Народная дипломатия не снимает проблемы угрозы ядерной войны, хотя и способствует лучшему взаимопониманию людей.

3) функциональный подход, претендуя на аполитичность, не мог и не сможет преодолеть идеологических различий внутри международных организаций. ЮНЕСКО, МОТ, ВОЗ и ряд других специализированных организаций были идеологически расколоты и в полной мере отражали реалии мира, в которых они существовали.

После окончания II Мировой войны функциональная теория стала применяться при рассмотрении деятельности Европейских и Атлантических институтов, особенно Европейских сообществ, что позволило специалистам говорить о появлении функционализма не только в теории, но и в практике. (Сразу же оговорюсь, что в чистом виде функционализм не применялся для объяснения природы европейской интеграции, ее движущих сил. Его разновидностью стал «экономический детерминизм» Ж. Монне). В мае 1950 г. министр иностранных дел Франции Роббер Шуман предложил государствам Западной Европы создать наднациональный институт ('High Authority') для координации деятельности в сфере производства угля и стали (план Шумана). После подписания в 1951 г. Парижского договора шестью европейскими государствами идея функционального сотрудничества получила свое реальное воплощение, поскольку деятельность в конкретной сфере на международном уровне регулировалась этим наднациональным институтом. Вскоре она получила дальнейшее развитие, когда «шестерка» учредила Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), а также Евратом (1957).

Хотя Комиссия сообществ имела весьма ограниченные возможности в сфере принятия решений, она, наряду с другими институтами, обладала качествами наднационального органа. Европейский суд стал наиболее независимым институтом ЕЭС, применяя так называемое европейское право, а не национальное право того или иного государства; прямые выборы в Европарламент на партийной основе, а также с учетом различных групп, представляющих производителей, потребителей и представителей профсоюзов независимо от национальной принадлежности, также демонстрировали присутствие наднационального элемента.

Отметим, что в реальности учреждение Европейских Сообществ не вполне следовало положениям «классического» функционализма, т. к. сам Д. Митрани не видел возможность применения своей теории к региональной интеграции, считая, что она приводит к возникновению новых сверхдержав и таит в себе опасность политических конфликтов. Митрани предлагал глобальные решения для обеспечения безопасности во всем мире. Здесь же необходимо сказать, что Митрани был против мирового правительства, поскольку, по его мнению, оно ограничивало бы свободу. (Правда, он не уточнял какую).

Однако, как и любая другая теория, функционализм описывает не столько реальность, сколько ее «идеальный тип». Так, становление ЕС в конце 1950-х — начале 1960-х гг. трудно описать только с его позиций, поскольку идея формирования организаций для реализации определенных функций неприемлема к существовавшим в то время региональным организациям, претендовавшим на большую или меньшую универсальность.