Административно-правовые нормы, понятие, структура, виды

Административно-правовые нормы являются необходимым и очень важным правовым инструментом в руках государства. Административно-правовое регулирование распространяется на широкий круг отношений, связанных с организацией управления экономикой, социально-культурной и административно-политической деятельностью. Без регулирующей роли административно-правовых норм невозможно представить четкий и объективно правильный процесс управления, упорядоченность во всех звеньях, координацию действий.

Административно-правовая норма — это установленное государством правило поведения общего характера, целью которого является регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления, и охраняемое от нарушений принудительной силой государства.

Нормы административного права, следовательно, имеют особую сферу своего применения — сферу государственного управления. В этих границах они формируют обязательные предписания должного поведения органов государст­венного управления, государственных служащих, негосударственных организаций и граждан. Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запрет), какие совершать необхо­димо (предписание). Содержащиеся в административно—правовых нормах пред­писания имеют государственно-повелительный (императивный) характер.

В этом выражается по существу управляющее воздействие на поведение субъектов государственного управления.

Административно-правовые нормы, действуя в сфере государственного уп­равления, предназначены главным образом для обеспечения эффективной реа­лизации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т. е. исполнения, проведения в жизнь законов Республики Беларусь.

Административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспе­чения прочного режима законности и государственной дисциплины в общест­венных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности.

Властно-организационный характер управленческого процесса накладывает свой отпечаток на содержание административно-правовых норм.

Для норм административного права характерны: ориентация на удовлетворе­ние преимущественно публичных интересов; преобладание директивно-обяза­тельных норм; односторонне—властное волеизъявление стороны; широкая сфера усмотрения; прямое применение административных санкций за правонарушения.

В большинстве своем нормы административного права носят императивный характер, т. е. содержащие обязательные предписания должного поведения.

Императивность административно-правовой нормы может быть выражена различно:

- в виде прямого предписания, обязывающего субъекты поступать только определенным образом;

- в возможности избрать один из предусмотренных в норме вариантов поведения,

- в виде предоставления субъекту права выбора действовать по своему ус­мотрению, однако не превышая границ поведения, определенных нормой.

Элемент юридически обязательного предписания характерен для админис­тративно-правовых норм. Однако им не поглощается их содержание. Все чаще нормы административного права закрепляют научно обоснованные рекомен­дации либо меры по распространению передового опыта и т. д.

Административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, защищать их своими санкциями. Так, с их помощью обеспечивается урегупированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала банковской, предпринимательской деятельности и т.д.

Многочисленные административно-правовые нормы в соответствии с требованиями экономического и социально-политического развития способ­ствуют зарождению и совершенствованию новых отношений. История админи­стративного законодательства свидетельствует, что на всех этапах развития нашего государства административно-правовое регулирование играло важную роль в возникновении, развитии и формировании новых отношений в сфере управ­ления. Это направление административно-правового регулирования приобретает исключительно важное значение в современный период. Принятые за последние годы государством нормативные акты по переходу к рыночным отношениям управления экономикой, социальной сферой и другими сферами жизнедеятель­ности содержат многочисленные нормы, направленные на развитие новых уп­равленческих отношений.

Тем не менее возникающие под их регулятивным воздействием правовые отношения не лишаются присущих любому правоотношению качеств, как корреспонденция обязанностей и прав их участников, направленность их на обеспечение интересов адресатов властных волеизъявлений, прежде всего на обеспечение строгого соблюдения конституционных прав и свобод граждан, законных интересов общественных объединений.

Традиционно в структуре правовых норм выделяют три самостоятельные части - гипотезу и диспозицию, присущие нормам положительного регулиро­вания, и диспозицию и санкцию, свойственные нормам правоохранительным.

Традиционная "триада" элементов правовой нормы применима и к нормам административного права.

Гипотеза указывает на те условия, при наличии которых применяется со­ответствующее правило поведения. Она может быть абсолютно определенной и относительно определенной. Абсолютно определенная гипотеза содержит кон­кретные фактические условия, при которых норма права реализуется (например, постановление о наложении административного штрафа не подлежит исполнению, если оно в течение трех месяцев со дня его вынесения не было обращено к исполнению). В относительно определенной гипотезе содержится лишь общая характеристика условий, при которых норма может быть реализована. Административно-правовые нормы чаще всего имеют относительно определенную гипотезу.

Диспозиция — правило поведения, предусматриваемое нормой. Диспозиция в административно-правовых нормах излагается преимущественно как права, правомочия, дозволения или в виде предписаний, обязанностей, а также запрета и ограничений.

Санкция как элемент административно—правовой нормы содержит указание на меры административного воздействия, применяемые к правонарушителю.

Характерная особенность административно—правовых санкций состоит прежде всего в том, что многие административно-правовые нормы непосредст­венно в своей структуре таких санкций не содержат. В этом случае санкция поме­щена в другом акте, в зависимости от того, какая устанавливается ответствен­ность (дисциплинарная, административная или уголовная).

Другая особенность административно—правовых санкций состоит в том, что их сравнительно много. Различаются санкции дисциплинарные, административ­ные, материальные. В свою очередь, каждый из этих видов санкций объединяет большое число конкретных санкций, например, среди административных санкций имеются предупреждение, штраф, исправительные работы, административный арест и многие другие. Потребность в большом числе разнообразных санкций объясняется обширностью предмета административно—правового регулирова­ния и необходимостью различными способами обеспечить исполнение админи­стративно—правовых норм. Различаются административно-правовые санкции абсолютно определенные, например, санкции дисциплинарные (выговор и др) и санкции относительно определенные, к которым относится большинство административных санкций (штраф до 5 минимальных заработных плат, штраф от 10 до 50 минимальных заработных плат). При применении же санкции в конкретных случаях избирается в границах относительно—определенной санкции точно определенная мера.

Санкции административно—правовой нормы допускают сочетание мер юри­дического и морального воздействия на нарушителей требований норм (напри­мер, замену юридической санкции разъяснительно—воспитательными мерами)

Административно—правовые нормы по различным основаниям класси­фицируются на определенные виды.

По предмету регулирования административно—правовые нормы делятся на материальные и процессуальные. Материальные нормы административного права определяют права и обязанности, а также ответственность участников регулируемых отношений, т. е. фактически их административно—правовой статус

Процессуальные административно—правовые нормы регламентирую г динамику государственного управления. Например, это нормы, определяющие порядок рассмотрения обращений граждан, порядок производства по делам о дисциплинарных, административных правонарушениях и т. д. Их назначение сво­дится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязаннос­тей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

По конкретному юридическому содержанию административно—правовые нормы могут быть подразделены на:

а) обязывающие, т. е. предписывающие обязательное совершение опреде­ленных действий, о которых речь идет в данной норме. Например, обращения, направленные должностным лицам органов, учреждений, организаций и предприятий, в компетенцию которых не входит решение поставленных вопросов, в срок не позднее 5 дней передаются должное гным лицам соответ­ствующих органов, учреждений, организаций и предприятий с извещением об этом граждан; в местности, где действует паспортная система, лица, достигшие 16-летнего возраста, обязаны иметь паспорт;

б) запрещающие, т. е. предусматривающие запрет на совершение опреде­ленных действий, указанных в данной норме. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (без­действий), подпадающих под критерии административного права выдавать све­дения, которые стали им известны в связи с рассмотрением обращений, если это ущемляет права и законные интересы граждан. Милиции, таможенным орга­нам запрещено применение огнестрельного оружия в отношении женщин (с яв­ными признаками беременности). Это специальный запрет,

в) уполномочивающие или дозволительные, т. е. предусматривающие воз­можность действовать по своему усмотрению в пределах требований данной нормы. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Регулирующая роль этих норм проявляется по-разному Например, органам управления (должностным лицам) предоставляются полномочия. которые они реализуют в зависимости от конкретных обстоятельств (право органов милиции по наложению штрафа). Эти же субъекты в конкретной обстановке могут использовать полномочия различного характера (административная комиссия объявляет предупреждение, или налагает штраф, или ограничивается обсуждением вопроса, или передает дело на рассмотрение общественности по месту работы и т.п.).

Административно—правовые нормы дозволительного характера получают все более широкое распространение в практике реализации задач и функций испол­нительной власти;

г) рекомендательные, т.е. содержащие определенные советы, рекомен­дации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Рекомендации, как правило, не имеют юридически обя­зательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотно­шениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований,

д) стимулирующие, т.е. обеспечивающие с помощью соответствующих средств материального и морального воздействия должное поведение участ­ников регулируемых управленческих общественных отношений. Обычно их свя­зывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти эконо­мических рычагов, стимулов.

Это, например, применение льготного кредитования, налоговых льгот, ос­вобождение от налогообложения и т.д.

В зависимости от конкретных субъектов (адресатов) административно-правовые нормы подразделяются на регулирующие.

а) правовое положение органов государственного управления. Этими нор­мами определяется порядок образования, реорганизации и ликвидации органов управления; комплектация различных органов и их организационная структура, формы и методы деятельности; взаимоотношения между различными звеньями аппарата управления; обязанности органов управления по отношению к гражда­нам, общественным объединениям и т.п.;

б) правовое положение предприятий, учреждений и организаций в сфере государственного управления. Это - нормы, осуществляющие порядок управ­ления, реорганизации и ликвидации предприятий, учреждений, организаций; их административно—правовую компетенцию; организационную структуру, юриди­ческие формы деятельности администрации; пределы и гарантии оперативно-хозяйственной самостоятельности во взаимоотношениях с вышестоящими ор­ганами и др.,

в) правовое положение государственных служащих. Это - нормы, закрепля­ющие принципы государственной службы и правила ее прохождения, опре­деляющие объем служебных обязанностей и прав служащих и юридическую характеристику различных их видов, устанавливающие порядок поощрения и ответственности служащих и др.;

г) правовое положение в сфере государственного управления общественных объединений. Это - порядок их регистрации; взаимоотношения с органами управ­ления и гражданами и др.;

д) правовое положение в сфере управления граждан. Это - нормы, опреде­ляющие обязанности и права граждан в указанной сфере; административно—пра­вовые способы охраны прав граждан, гарантии исполнения обязанностей;

е) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные.

Следует отметить, что предложенная классификация норм не является исчер­пывающей. Имеется ряд и других оснований, по которым можно классифици­ровать административно—правовые нормы, например по юридической силе (нор­мы основные и производные), по степени общности выражения соответствую­щего правила (нормы общие и специальные), по действию в пространстве (всеобщеобязательные и локальные), по действию норм во времени (ограниченные и не ограниченные сроком). По критерию способа правового регулирования поведения в деятельности субъектов допустимо различать нормы—задачи, нор­мы—принципы, нормы—дефиниции, нормы учредительные, нормы—задания, нор­мы—стандарты и нормативы и т.п.