III.Формы и методы государственного управления понятие и виды форм и методов

Задачи и функции государственного управления реализуются в конкретных действиях органов государственного управления и должностных лиц, осущес­твляемых в определенных формах и соответствующими методами.

Что же следует понимать под формами государственного управления?

Внешнее практическое выражение управленческой деятельности (то есть функций) в конкретных действиях, совершаемых органом государ­ственного управления (должностным лицом) в пределах компетенции и вызывающее определенные последствия получило наименование форм этой деятельности.

Формы управленческой деятельности выражают, по существу, ее содержа­ние. Они дают представление о том, как практически выполняется данная функ­ция управления, решается данная управленческая задача. Фактически речь идет о том, как осуществляется сама управленческая деятельность. Формы призва­ны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.

Формы управленческой деятельности многообразны. Это разнообразие, од­нако, вовсе не свидетельствует о том, что каждый орган государственного упра­вления полностью самостоятелен в выборе способа своих действий. Как пра­вило, формы деятельности регламентируются административно—правовыми нор­мами (например, в положениях об отдельных органах государственного упра­вления, должностных инструкциях).

Вместе с тем, общая регламентация форм управленческой деятельности не создает препятствий для свободного выбора самим органом управления той из установленных форм, которая в данной ситуации представляется наиболее це­лесообразной и эффективной.

При этом выбор конкретных форм управленческой деятельности подчинен определенным закономерностям. Так, форма должна соответствовать характе­ру данной функции управления, содержанию и характеру разрешаемых управ­ленческих вопросов, особенностям конкретного объекта управления, наконец, целям данного воздействия (надобность в прямых юридических последствиях или их отсутствие и т. п.).

В науке административного права наиболее распространена классифика­ция форм управленческой деятельности по следующим группам:

-издание правовых актов - нормативных и индивидуальных (принятие решений);

- совершение иных юридически значимых действий;

- проведение непосредственно организационных мероприятий;

- осуществление материально-технических операций.

Фактически здесь речь идет о различии управленческой деятельности по ее конечному результату, или, иными словами, ее правовым последствиям.

В издании правовых актов в наибольшей степени проявляется государст­венно-властный характер управления. Осуществляя эту форму управления на основе и во исполнение закона, органы управления практически реализуют свою компетенцию. Поэтому эта форма управленческой деятельности наиболее зна­чима, является правовой, т. е. влечет юридические последствия. Через данную форму реализуются правоприменительные, правоустановительные и правоохранительные функции исполнительной власти.

В правовых актах органы управления либо устанавливают новые общие правила поведения (нормативные акты), либо принимают предписания персонифици­рованного характера по конкретным обстоятельствам дела (индивидуальные акты).

Совершение иных юридически значимых действий также является правовой формой управленческой деятельности. Они осуществляются при нас­туплении соответствующих условий, указанных в правовой норме, без принятия ин­дивидуальных актов. Это такие действия, как применение мер пресечения про­тивоправных действий (задержание нарушителя, изъятие и уничтожение спиртных напитков домашней выработки, изъятие вещей и документов); регистрация опре­деленных фактов (прописка и выписка граждан, регистрация автотранспорта) выдача официальных документов типа прав на вождение транспортных средств и т. д.

Проведение непосредственно организационных мероприятий относит­ся к неправовым формам управленческой деятельности и включает: инспекти­рование, изучение и распространение передового опыта, разъяснение содержания и целей законов и иных правовых актов, подготовку и рассылку информационных материалов, обзоров, писем и т. д. Все они широко используются для обеспе­чения четкой и эффективной работы соответствующих систем управления.

Организационное мероприятия не нуждаются в издании специальных юридических актов, они осуществляются в порядке текущей управленческой деятельности. Однако как предпосылки, так и результаты их совершения могут фиксироваться и юридически (например, приказ министра о реализации предло­жений и замечаний участников отраслевого совещания, результаты проверок оформляются соответствующими приказами и т. п.).

Материально-технические операции имеют исключительно вспомога­тельное значение. Их совершение является необходимой предпосылкой для правотворческой и правоприменительной деятельности в процессе осущест­вления государственного управления.

К материально-техническим операциям относятся: ведение делопроизвод­ства; регистрация фактов; оформление документов; сбор, подготовка и обра­ботка информационных материалов; учвтно-статистические работы; составление справок, отчетов и др. При осуществлении материально-технических операций все шире используются различные средства организационной техники и автоматизации, что значительно облегчает обработку объемной управленческой информации, повышает производительность и культуру управленческого труда.

Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого сочетания правовых и не правовых форм деятельности.

Под методами применительно к каким-либо видам деятельности понимают обычно способы или средства достижения поставленных це­лей, решения возникающих задач. Следовательно, применительно к го­сударственно-управленческой деятельности под методом понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнитель­ной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (дол­жностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции и в соот­ветствующей форме.

Методы государственного управления показывают, как, каким образом госу­дарство решает встающие перед ним задачи в области управления. Иначе говоря, они определяют качественную сторону управления.

Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), т е. помогает получить ответ на вопрос - как они действуют?

Методам управления присущи следующие характерные черты:

- они реализуются в процессе деятельности, имеющей государственный характер;

- они формируются по воле государства, производны от него;

- они используются органами государственного управления, в них, в силу этого, выражаются присущие этим органам полномочия государственно-власт­ного характера;

- для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

Для обеспечения необходимого поведения участников общественных от­ношений в области государственного управления применяются различные ме­тоды, которые можно свести в две наиболее общие группы, методы убеждения и методы принуждения.

Меры убеждения могут быть правовыми и организационными, моральными и материальными, выраженными устно или письменно и т.д.

Принуждение - вспомогательный метод в управлении, он сочетается с убеждением, основан на убеждении и дополняет его. Принуждение находит свое выражение в применении мер административного и дисциплинарного воздей­ствия, в возложении на государственных служащих обязанности возместить ущерб, причиненный их неправильными служебными действиями, в привлечении к уголовной ответственности.

В границах соотношения убеждения и принуждения может проводиться более детальная классификация методов управления по разным основаниям Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является в зависимости от характера (содержания) управляющего воздействия выделение двух групп методов - административных и экономических

Административные методы – это государственно-властное прямое воздействие на поведение объекта управления путем установления для него определенных задач, прав и обязанностей, того или иного варианта поведения Фактически же административные методы выражаются в административном норме-творчестве, распорядительстве, в административной юрисдикции. Они наиболее последовательно выражают властную природу управленческой деятельности.

Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых ("соподчинение воль") При этом исполь­зуются средства убеждения и принуждения. Однако возможности использования административных методов имеют свои пределы, особенно в связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме государстве­нного управления, резким усилением самостоятельности субъектов хозяй­ствования, устранением прямой организационной подчиненности предприятий министерствам и ведомствам, развитием договорных связей в сфере государс­твенного управления экономикой.

Переход к экономическим методам руководства (косвенного воздействия) на всех уровнях народного хозяйства - одно из важнейших направлений прово­димой в Республике Беларусь радикальной реформы управления экономикой.

Экономические методы выражаются в создании таких условий для объектов управления, при которых они сами выбирают под влиянием экономических (мате­риальных) стимулов должный вариант поведения Чаще всего стимулирующие сред­ства выражаются в материальном поощрении, предоставлении имущественных льгот (налоговые льготы, льготное кредитование, лицензирование продукции и т.д.).

Вместе с тем необходимо отметить, что недопустимо антагонистическое противоречие между методами прямого и косвенного воздействия, ибо это -два направления единого воздействия и в управленческой практике они не при­меняются изолированно друг от друга.

В различных управленческих ситуациях, отраслях и сферах управления может преобладать использование тех или иных методов Так, например, в сфере упра­вления хозяйством предпочтение отдается экономическим методам, в управ­лении обороной, внутренними делами преобладают административные методы.

Административные методы управления можно классифицировать по форме выражения (административно-правовые и административно-организационные), юридическим свойствам (нормативные и индивидуальные), способу воздействия на поведение объектов управления (обязывающие, уполномочивающие, поощ­ряющие, закрепляющие), по форме предписания (категорические, поручитель­ные, рекомендательные).

Следует отметить, что формы и методы управления взаимосвязаны Суть соотношения методов управления и соответствующих форм управления состоит в том, что если метод отражает содержание управленческой деятельности, то форма есть способ выражения этого содержания.

Метод управления, условно говоря, есть ни что иное, как возможность со­ответствующего воздействия со стороны управляющего субъекта на управля­емый объект. Но для того, чтобы эта возможность стала действовать интенсивно необходимо облечь ее в определенную форму. Таким образом, метод и форма являются взаимосвязанными сторонами про­цесса управления.