4. Региональное и местное образовательное законодательство.

Субъекты Федерации и органы местного самоуправления в пределах

своей компетенции также создают нормативно-правовые акты, которые включаются в систему актов, регулирующих отношения в сфере образования и определяющих статус учебных заведений.

Исключительной компетенцией субъектов федерации является определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений; формирование бюджетов субъектов федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования; установление национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов и региональных нормативов финансирования; создание, реорганизация и ликвидация подчиненных учреждений образования, установление местных налогов и сборов на цели образования, дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, норм по охране труда и т.п., дополнительных льгот, видов и норм материального обеспечения обучающихся и работников учебных заведений и др.

Органы местного самоуправления вправе формировать местные бюджеты в части расходов на оборудование и соответствующих фондов развития образования, а также создавать, реорганизовывать и ликвидировать подведомственные муниципальные учреждения образования, контролировать условия аренды зданий и помещений учреждений образования и т.д.

И, наконец, важное значение для регулирования вопросов жизнедеятельности конкретного учебного заведения имеет локальное нормотворчество. Они издают нормативные подзаконные акты, посвященные организационным внутренним отношениям и действующие только в пределах конкретного учебного заведения. Эти акты имеют много сходных черт с ведомственными актами и в условиях демократизации управления во многом заменяют их. Они касаются формирования органов управления учебным заведением и других структур, порядка взаимоотношений между подразделениями, регламентации учебного процесса и научной деятельности, прав и обязанностей преподавателей, сотрудников, обучающихся и администрации.

Благодаря им образовательное учреждение получает возможность конкретизировать и дополнять нормы законов, указов Президента РФ, нормативно-правовых актов государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления применительно к специфике образовательного учреждения, особенностям его педагогической и иной деятельности в сфере образования.

Правотворческая деятельность в образовательных учреждениях осуществляется их учредителями, органами управления либо трудовым коллективом. Перечень вопросов, по которым органы управления образовательным учреждением могут принимать нормативно-правовые акты, порядок принятия таких актов закрепляется в уставе образовательного учреждения. Большие права в подготовке и принятии локальных актов предоставлены трудовому коллективу образовательного учреждения. В частности, он обладает правом принимать правила внутреннего трудового распорядка, рассматривать проекты годовых учебных планов, определять перечень и порядок предоставления работникам образовательных учреждений социальных льгот из фондов трудового коллектива.

Среди локальных актов образовательного учреждения особое место занимает его устав.

Устав является основным и единственным учредительным документом образовательного учреждения, закрепляющим особенности его правового положения. Об этом свидетельствует и та роль, которую Закон об образовании определил уставу. Так, законодательно устанавливаются требования к уставу образовательного учреждения (п.1 ст. 13 Закона об образовании).

Устав разрабатывается гражданским (не военной направленности) общеобразовательным учреждением самостоятельно, а утверждается его учредителем (п. 2 ст. 13 Закона об образовании).

Вкупе с п. 1 той же ст. 13 Закона об образовании настоящая норма закрепляет компетенцию учредителя общеобразовательного учреждения, так как положение п. 1 обязывает указывать в уставе основные характеристики организации образовательного процесса, в том числе язык обучения, порядок приема в общеобразовательное учреждение и основание отчисления из него, систему оценок, режим занятий и т. п. В силу того, что устав утверждается учредителем, в конечном счете именно учредитель устанавливает в уставе названные нормы.

В уставе закрепляется также компетенция общеобразовательного учреждения в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, в частности Типовым положением об общеобразовательном учреждении (ст. 32 Закона об образовании). К наиболее существенным в рассматриваемом нами аспекте полномочиям общеобразовательного учреждения относятся: организация и совершенствование методического обеспечения образовательного процесса; разработка и утверждение образовательных программ и учебных планов, компонентов образовательного учреждения государственного образовательного стандарта, рабочих учебных программ учебных курсов и дисциплин, годовых календарных учебных графиков (по согласованию с органами местного самоуправления); самостоятельное осуществление образовательного процесса; обеспечение в образовательных учреждениях интернатного типа условий содержания воспитанников не ниже нормативных; установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания, ставок заработной платы и должностных окладов работников на основе единой тарифной сетки; разработка и принятие правил внутреннего распорядка образовательного учреждения и т. п. Из анализа Закона об образовании следует, что в целом же образовательная автономия общеобразовательного учреждения находится под контролем учредителя и осуществляется в пределах, устанавливаемых учредителем в уставе общеобразовательного учреждения⁵³.

Закон об образовании (п. 1 ст. 13) предписывает в обязательном порядке включение в устав образовательного учреждения положений о порядке управления, структуре финансовой и хозяйственной деятельности. Устав же утверждается учредителем образовательного учреждения (п. 2 ст. 13 Закона об образовании). Для негосударственных образовательных учреждений (организаций) необходимо учитывать ее организационно-правовую форму, так как управление и правила осуществления финансовой, самостоятельной экономической (хозяйственной) деятельности существенно отличаются для каждой из организационно-правовых форм, в которых может создаваться негосударственная образовательная организация. В этом случае порядок управления определяется самим учреждением (организацией) (п. 1 ст. 36 Закон об образовании). Финансирование же образовательных организаций, создаваемых в форме некоммерческих организаций, не осуществляется их учредителями, в то время как по общему правилу Закона об образовании (п. 1 ст. 41) деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем в соответствии с договором с ними.

Для организации, создаваемой в форме образовательного учреждения и реализующей программы общего образования, учредитель, утверждая устав, фактически вправе ограничить самостоятельность образовательного учреждения в управлении и хозяйственной деятельности, не нарушая при этом законодательные нормы о его автономии.

В связи с этим представляется целесообразным более четко разграничить в Законе об образовании компетенцию образовательного учреждения и его учредителя в вопросах установления самостоятельности управления и осуществления финансовой, экономической деятельности.

Что же касается договора учредителей или решения учредителей о создании образовательного учреждения, представляемых к его государственной регистрации, то они не признаются учредительными документами, в которых закрепляются особенности правового положения образовательного, в частности общеобразовательного, учреждения.

На сегодняшний день в юридической литературе констатируется отсутствие общего учения о роли, месте, функциях, содержании устава юридического лица, в соответствии с которым раскрывалось бы его понятие, относящееся в равной мере к организациям различных типов. Правовая природа устава рассматривается отдельно применительно к корпорациям и учреждениям, либо его сущность исследуется исключительно в отношении юридических лиц определенного вида⁵⁴.

В научной литературе высказываются полярные точки зрения на правовую природу устава, в основном применительно к хозяйственным обществам⁵⁵.

Наиболее логичной, по нашему мнению, выглядит позиция, в соответствии с которой устав представляет собой акт применения права, занимающий подчиненное к закону положение⁵⁶.

Действующее законодательство об образовании фактически возложило на устав функции регулятора правового положения отдельных видов образовательных, в частности общеобразовательных, учреждений. Следует констатировать отсутствие единого правового подхода к закреплению педагогических и юридических особенностей правового регулирования деятельности отдельных видов общеобразовательных учреждений, создается ситуация, когда два и более общеобразовательных учреждения со статусом лицея будут в большой степени отличаться друг от друга в реализации образовательных программ в силу допускаемых различий в их уставах.

Все подзаконные нормативно-правовые акты не могут содержать норм, противоречащих Конституции РФ, законам, а также нормативно-правовым актам Президента РФ и иных вышестоящих органов. При наличии таких противоречий действуют нормы акта, принятого вышестоящим государственным органом.

В сфере образовательного права наиболее широкое распространение имеют четыре вида нормативных договоров: соглашения, заключаемые между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; договор учредителей о создании образовательного учреждения; договор, заключаемый между учредителем и образовательным учреждением; коллективный договор образовательного учреждения.