3. Нормативные указы главы государства и иные подзаконные акты в образовательном праве.

Следующий уровень структуры образовательного законодательства

федерального уровня после законов занимают указы Президента России. В настоящее время их принято около тридцати. Примечательно, что первым указом Президента РСФСР стал Указ от 11 июля 1991 г. «О первоочередных мерах по развитию образования в Российской Федерации»²⁸. В нем предусмотрен целый комплекс организационных и правовых мер, направленных на укрепление материально-технической и социальной базы образовательных учреждений, на повышение уровня государственной социальной защиты работников сферы образования, учащихся, студентов, аспирантов.

Указом Президента РФ от 13 июня 1996 г. № 903 «О государственной поддержке интеграции высшего образования и функциональной науки» были одобрены основные направления государственной поддержки образования и функциональной науки, а также дано поручение Правительству РФ в развитие Указа подготовить федеральную целевую программу и представить ее на утверждение Президента РФ.

Нижестоящий уровень иерархии образовательного законодательства федерального уровня занимают постановления Правительства РФ. К настоящему времени их принято около восьмидесяти. Постановления Правительства РФ регулируют довольно широкий круг вопросов в области образования.

В системе нормативно- правовых актов Правительства особое значение имеют типовые положения об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.

Типовые положения об образовательных учреждениях соответствующего типа или вида закрепляют порядок деятельности образовательных учреждений, их специфические права и обязанности при осуществлении образовательной деятельности, управлении образовательными учреждениями, порядок государственного контроля за деятельностью образовательных учреждений, решают иные вопросы.

Типовое положение конкретизирует основные нормы Закона об образовании, регулирующие деятельность образовательных учреждений. Так, например, п. 25 и п. 27 Типового положения об общеобразовательном учреждении (далее — Типовое положение) регламентирует количество создаваемых классов, их наполняемость, в том числе с учетом особенностей сельской школы, а также при изучении отдельных предметов; норма п. 42 регламентирует начало учебного года, нормативную продолжительность учебного года по ступеням общего образования; п. 46 фактически закрепляет новую норму, отсутствующую в Законе об образовании и влияющую на права граждан: в соответствии с ней не проживающим на данной территории лицам может быть отказано в приеме в общеобразовательное учреждение по причине отсутствия свободных мест в учреждении. Таким образом, в Типовом положении интерпретировано правило абзаца второго п.1 ст. 16 Закона об образовании, в соответствии с которым учредитель устанавливает порядок приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения, обеспечивающий прием всех граждан, проживающих на данной территории и имеющих право на получение соответствующего образования. Следует отметить, что названная норма закона, в отличие от аналогичной нормы в Типовом положении, не ограничивает права граждан на обучение.

Содержание и расположение этой нормы, ограничивающей право гражданина, в Типовом положении, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации, а не в федеральном законе и нечеткое установление границ территории, в пределах которой находится общеобразовательное учреждение, вызывает серьезную критику. Дело в том, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 27) граждане России имеют право свободного передвижения и выбора места жительства, вследствие чего не должно предусматриваться ограничений на выбор места нахождения общеобразовательного учреждения. В случае необходимости введения законодателем ограничений этого права соответствующее конституционное положение обязывает, во-первых, закрепить рассматриваемую норму в Законе Российской Федерации "Об образовании", а во-вторых, достаточно ясно установить цели, критерии ограничения этого права в сфере образования: в частности, к примеру, определить пределы территории, на которую распространяется компетенция конкретного общеобразовательного учреждения. Так, муниципальное образование, создавая общеобразовательное учреждение, вправе и обязано «закрепить» за ним определенную территорию, проживающие на которой граждане имеют право на первоочередное поступление в данное общеобразовательное учреждение.

В целом же можно сделать вывод, что, за исключением нескольких норм, указанное Типовое положение фактически повторяет соответствующие положения Закона об образовании, относящиеся к общеобразовательному учреждению; не содержит правил, регулирующих правовое положение отдельных видов общеобразовательных учреждений. Причем правовое положение общеобразовательных учреждений, реализующих образовательные программы военной направленности, устанавливается отдельным Положением о суворовских военных, нахимовских военно­морских училищах и кадетских (морских кадетских) корпусах, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 696²⁹.

По мнению 3. П. Дащинской, такая ситуация во многом объясняется тем, что Закон об образовании прямо устанавливает компетенцию самого образовательного³⁰, в том числе общеобразовательного, учреждения в регулировании своей деятельности на основе устава³¹.

Значительный удельный вес в системе федеральных подзаконных нормативно-правовых актов занимают нормативно-правовые акты

Министерства образования и науки РФ. В соответствии с Положением о Министерстве, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 258, Минобразования России устанавливает порядок приема граждан в государственные учреждения среднего и высшего профессионального образования; разрабатывает и утверждает типовые положения об образовательных учреждениях, федеральные компоненты государственных образовательных стандартов; утверждает положения о государственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреждений; решает другие вопросы, отнесенные к его компетенции.

Нормативно-правовые акты Минобразования России принимаются в форме приказов, писем, инструкций, разъяснений, решений коллегии. Минобразования России правомочно устанавливать нормы, регулирующие собственные отношения Министерства, своих органов, образовательных учреждений с гражданами, иными учреждениями, организациями, не входящими в систему Министерства. Такие акты принято называть общеобязательными, и все они подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Общеобязательные нормативно-правовые акты Минобразования России, равно как и других центральных органов исполнительной власти, не прошедшие данной процедуры и не имеющие номера государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, не могут вступать в действие, а содержащиеся в них нормы права - регулировать общественные отношения.

Исходные начала для построения статуса вуза заложены в Законе «Об образовании».

Как замечает А.Н. Козырин в своем исследовании, составляя подотрасль законодательства об образовании, комплексы институтов о высшем образовании (включая послевузовское и дополнительное), характеризуются «определенным единством, выражающимся в однородности содержания регулируемых подотраслью отношений, в специфических целях, в систематике субъектов».³²

Характерный признак подотрасли - общий для составляющих ее структурных частей институт. Его роль выполняют ассоциации норм, сосредоточенных в положениях о типах учебных заведений и формах профессионального образования, которые определяют их специфические задачи по осуществлению сквозных, непрерывных функций образования и воспитания, развивают и конкретизируют статус соответствующих учебных заведений и их структур, исходя из общих начал, заложенных в Законе «Об образовании». Положения - важнейшие организационные акты, которые в сумме дают характеристику организации (наряду с уставами). Именно Положение и призвано отразить полноту компетенции организации по всем сферам ее деятельности, сформулировать правовой статус, обеспечить эффективность внутриорганизационной деятельности, внешних связей «через ее органы управления»³³.

В настоящее время в области высшего образования действуют следующие положения организационного характера: Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (вузе) РФ (далее - Положение о вузе),³⁴ Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования³⁵, Типовое положение о студенческом общежитии³⁶.

Кроме того, вопросы подготовки и аттестации научно-педагогических кадров регулируются Положением о подготовке научно-педагогических и научных кадров в РФ³⁷, Положением о порядке присвоения ученых званий научно-педагогическим работникам образовательных учреждений высшего профессионального образования (повышения квалификации специалистов,³⁸ Положением о порядке присуждения научным и научно-педагогическим работникам ученых степеней и присвоения научным работникам ученых званий, ³⁹Положениями о диссертационном и экспертном советах. Положение о диссертационном совете.⁴⁰ Положение об экспертном совете ВАК РФ - ⁴¹

Статус вуза устанавливают не только специализированные нормативные акты, но и акты о федеральных органах исполнительной власти: Положение о Министерстве социальной защиты населения, о Министерстве внешнеэкономических связей, о Комитете по торговле и др., в чьем ведении находятся вузы. Положение о Комитете РФ по муниципальному хозяйству⁴²; Положение о Комитете РФ по торговле. ⁴³, Положение о Министерстве соцзащиты населения РФ. -^5O, Положение о Министерстве путей сообщения РФ.⁴⁴; Положение о Министерстве внешнеэкономических связей РФ.⁴⁵, Положение о Министерстве финансов РФ.⁴⁶; Положение о Министерстве экономики РФ.⁴⁷. Также в части взаимодействия образовательных учреждений с государством определяющую роль играет "Положение о лицензировании образовательной деятельности"⁴⁸

Ранее обращалось внимание на то, что в образовательном законодательстве более развиты правовые институты, которые регулируют управленческую деятельность, менее - те, которые должны соответствовать наиболее полному удовлетворению запросов граждан⁴⁹.

Значительная часть этих актов - ведомственная, изданная Госкомвузом либо ВАКом РФ. Однако важнейшие, принципиальные вопросы решены в правительственных актах). Ведомственное регулирование осуществляется также посредством издания инструктивных писем и приказов.

В числе источников законодательства о высшем образовании следует выделить нормативные договоры и соглашения. Они могут подписываться различными государственными структурами: федерацией, субъектами

федерации, органами управления и вузами. Примером служат различные межправительственные соглашения: об эквивалентности документов об образовании, Договор между Правительством РФ и Правительством РТ в области высшего образования от 5.06.93г. Договор об имущественном обеспечении деятельности государственных вузов в РТ (21.04.95г.).

Что же касается вопроса правового регулирования деятельности учреждений общего и среднего профессионального образования, то следует отметить обширность нормативной базы, затрагивающей различные сферы их функционирования в зависимости от типа и вида учебного заведения, причем подавляющее большинство нормативных актов являются подзаконными. В частности, Постановление Правительства РФ от 18.07.2008 «Об утверждении типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)», Постановление Правительства РФ от 22.04.1997 «Об утверждении перечня специальностей, получение которых в очно - заочной (вечерней), заочной форме и в форме экстерната в образовательных учреждениях среднего профессионального образования не допускается», Приказ Минобразования РФ от 09.12.2002 «Об утверждении порядка приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального образования (средние специальные учебные заведения) Российской Федерации» и многие другие⁵⁰.

В настоящее время Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ могут заключать специальные соглашения и договоры для передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам субъектов РФ, равно как и наоборот — передачи части вопросов, отнесенных к ведению субъектов РФ, на федеральный уровень. В значительной части таких договоров и соглашений имеются нормы о перераспределении полномочий в сфере образования между Федерацией и ее субъектами. В отдельных случаях принимаются и специальные договоры или соглашения. Например, 29 мая 1996 г. было заключено Соглашение между Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в области науки, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования.

Первый этап на пути создания образовательного учреждения — заключение договора между его учредителями о правах и обязанностях учредителей между собой и по отношению к создаваемому образовательному учреждению, а также порядок и основания прекращения деятельности этого учреждения. Такой договор устанавливает общеобязательные правила поведения для учредителей, других лиц и выступает одним из наиболее распространенных локальных источников образовательного права⁵¹.

Другим локальным источником образовательного права является договор между учредителем и образовательным учреждением, который определяет основные права и обязанности образовательного учреждения; основные направления его деятельности; порядок оплаты труда работников образовательного учреждения, предоставления им льгот и иных форм социальной защиты; порядок использования имущества, передаваемого учредителем образовательному учреждению и другие вопросы.

Коллективные договоры заключаются между руководителем (работодателем) и трудовым коллективом образовательного учреждения с целью урегулирования социально-трудовых отношений. Чаще всего в коллективных договорах содержатся локальные нормы права по вопросам оплаты труда, размеров премий и иных выплат, предоставляемых из фондов образовательного учреждения; добровольного и обязательного медицинского страхования; льгот для отдельных категорий трудового коллектива образовательного учреждения и др. Заключенные и вступившие в силу коллективные договоры являются общеобязательными. К лицам, виновным в неисполнении норм коллективного договора, применяются меры государственного принуждения в том же порядке, что и за нарушения норм права, установленных законами и иными нормативно-правовыми актами.

Поскольку вопросы образования являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то в соответствии со ст. 29 Закона РФ "Об образовании" субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативно-правовые акты, направленные на регулирование образовательных отношений. В частности им предоставляется право определять особенности порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений; разрабатывать и реализовывать республиканские, региональные программы развития образования; устанавливать национально-региональные компоненты государственных образовательных стандартов; определять местные налоги и сборы на нужды образования, республиканские, региональные нормативы финансирования образования и др.

Конституционное право субъектов РФ - выполнять нормативно­правовое регулирование общественных отношений в сфере образования — позволяет им существенно развивать и дополнять Закон РФ "Об образовании" с учетом национальных, социально-экономических, географических, демографических и других конкретно-исторических особенностей региона и тем самым полнее учитывать интересы отдельных социальных слоев региона, закреплять дополнительные гарантии их конституционного права на образование.

Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации закрепляют исходные, первичные нормы в сфере образования, которые дополняются и конкретизируются весьма развитой системой подзаконных нормативно-правовых актов, состоящей из четырех элементов: федеральных подзаконных нормативно-правовых актов, подзаконных нормативно-правовых актов государственных органов субъектов Российской Федерации, нормативно­правовых актов органов местного самоуправления, локальных нормативно­правовых актов, принимаемых образовательными учреждениями.

Законы об образовании были приняты в Алтайском, Красноярском краях, в Архангельской, Владимирской, Московской, Челябинской областях, в республиках Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Удмуртия, Хакасия, Чувашия, Ханты- Мансийском автономном округе и других регионах. К данной категории можно отнести также специальные законы: закон «О правовом регулировании деятельности сферы образования Курганской области»; закон Приморского края «О начальном профессиональном образовании»; закон Тульской области «О правовом регулировании деятельности системы образования»; закон «Об основных направлениях развития и дополнительных гарантиях приоритетности образования в Хабаровском крае»; закон Челябинской области «О начальном профессиональном образовании» и др.

Некоторые из законов субъектов РФ регулируют деятельность муниципальных и негосударственных образовательных учреждений. Например, Белгородской областной думой 16 июня 1997 г. принят закон области «Об образовательной деятельности негосударственных учреждений высшего профессионального образования»⁵².