Заключение

Особенность реформы системы образования России, том, что ее начало совпало по времени с глубокой экономической и политической трансформацией общества. Происходит коренная ломка принципов и элементов прежней советской системы образования без должной критической и объективной оценки ее положительных и отрицательных сторон. Неуправляемый характер проводимых рыночных преобразований нанес серьезный ущерб образованию. Очень часто реформы образования ассоциируются в общественном сознании с попытками окончательного разрушения доставшихся от прошлого надежных и конкурентоспособных общественных институтов.

Исследование нынешнего состояния правового регулирования образования в России, сопоставление с образовательными системами зарубежных стан, исторический анализ реформ образования, анализ участия России в мировом образовательном пространстве позволяют сделать следующие выводы:

1. Образование - один из важнейших ориентиров государственной политики в социальной и экономической сферах. Образование является предметом постоянного внимания со стороны государства, всех социально­политических сил общества вследствие того особого значения, которое оно имеет для духовного и социально-экономического развития общества, укрепления Российской государственности.

Образование - это процесс передачи знаний, обладающий следующими качествами: целенаправленность, организованность и управляемость;

завершенность и соответствие требованиям качества.

Образование представляет собой целенаправленный процесс обучения и воспитания.Обучение - процесс передачи и усвоения знаний, умений, навыков деятельности, основное средство подготовки человека к жизни и труду.

Воспитание - создание условий для развития и саморазвития человека, освоения им социального опыта, культуры, ценностей и норм общества. В воспитании взаимодействуют личность, семья, социальные институты.

Таким образом, следует согласиться с Л.Б. Александровой, полагающей, что образование - это целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государственных образовательных уровней (образовательных цензов)»²³⁸.

2. Образование выполняет важные социальные функции:

• воспроизводство и изменение социальной структуры общества в целом и ее конкретных элементов в особенности;

• социальные перемещения, переходы людей из одних групп и слоев в другие - социальная мобильность;

• активный процесс социализации личности;

• упорядочение и сведение деятельности социальных общностей, участвующих в образовательном процессе;

• способствование соблюдению социального порядка и

поддержанию благоприятного морального климата в обществе;

• формирование социально-профессиональной системы общества и работников;

• использование личностью, социальными общностями достижений социального института образования для формирования и развития творческой деятельности,

совершенствование культуры;

• воспроизводство и развитие материальной и нематериальной культуры различных социальных общностей²³⁹.

3. Анализ исследований в области системной характеристики образования (Г.Н. Сериков, В.И. Добреньков, В.Я. Нечаев, Т.И. Шамова, П.И. Третьяков, Н.П. Капустин и др.) позволяет, по мнению Д.А. Ягофарова, выделить следующие его основные стороны:

Образование есть сложная система, исходными элементами которой выступают педагог и учащийся как органично взаимосвязанные,

взаимообусловленные и взаимодействующие фундаментальные и смыслообразующие составляющие всего образования как социального института. Помимо этих элементов, сложность которых уже сама по себе обусловливает сложность и всей системы, выделяются и иные элементы, о которых речь пойдет ниже.

Образование есть система открытая, что выражается в ее

взаимодействии, взаимообмене материальными, информационными, человеческими и иного рода ресурсами с другими социальными подсистемами, в целом с социальной средой. Сфера образования воспринимает, интерпретирует, моделирует и экстраполирует в свои элементы и ячейки процессы, происходящие во всем обществе и природе, возвращая им те же человеческие ресурсы и информацию, уже

опосредованные его (образования), воздействием.

Образование как неравновесная система. Эта сторона характеризует то, что в образовании постоянно и объективно происходит увеличение степени внутреннего многообразия и изменчивости содержания и характера образующих его элементов. В то же время для образования свойственна и определенная степень статичности, стабильности, консерватизма, противостоящими инновационным процессам. Такие противоречия, коллизии, которые при известных условиях могут «вырасти» до конфликтов различной степени остроты и длительности, и характеризующую образование как систему неустойчивую. Но именно в силу такой неустойчивости, неравновесия такая система и способна как к саморазвитию, так и интегрированности с другими социальными системами, их элементами и происходящими в них процессами.

Образование есть система нелинейная. Эта грань образования проявляется в ее неоднозначности, несмотря на свою известную стабильность и устойчивость. Нелинейность образования как системы проявляется, в частности, в том, что отдельные ее компоненты и элементы могут функционировать и развиваться иными темпами, в иных направлениях, чем вся система в целом²⁴⁰.

4. Наиболее важные явления бытия (формы существования) образовательного права:

• Объективное явление, максимально независимое от нашего сознания, — совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, т. е. образовательное законодательство;

• Совокупность норм права, правил поведения, содержащихся в этих нормативных правовых актах, т. е. отрасль образовательного права. Эта форма менее объективна, так как среди юристов немало споров по содержанию норм;

• Система правоотношений в сфере образования, или реальные отношения конкретных людей, урегулированные нормами права;

• Правосознание, или представления людей об образовательном законодательстве; науке образовательного права;

• Представления людей о справедливости общественных отношений в сфере образования;

• Состояние свободы человека в системе образования;

• Субъективное право человека на образование, естественное и неотчуждаемо е.

Таким образом, образовательное право можно определить как комплекс норм права, регулирующий правоотношения, возникающие по поводу образования, в процессе организации и осуществления образовательного процесса.

5. Авторы поддерживают выводы В.М. Сырых о характерных чертах метода образовательного права:

• общедоступность и бесплатность начального и основного общего образования, а также среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования;

• применение императивного и императивно-диспозитивного метода регулирования образовательных отношений;

• сочетание нормативно-правового регулирования

образовательных отношений на уровне Федерации с нормативно­правовым регулированием субъектами РФ и локальным регулированием образовательными учреждениями;

• единство и дифференциацию нормативно-правового регулирования образовательных отношений;

• сочетание государственного контроля качества образования с автономностью образовательных учреждений, свободой и плюрализмом в образовании;

• специфику правоприменительной деятельности в процессе текущей и итоговой аттестации обучающихся;

• особенности применения юридической ответственности за противоправные посягательства на образовательные отношения, на порядок в образовательной сфере²⁴¹.

5. Императивно-диспозитивный метод, применяемый в регулировании образовательных отношений в форме сочетания централизованного правотворчества с локальным, создаёт наиболее благоприятные условия для создания такого правового режима, при котором удаётся органически сочетать общие, единые в пределах Российской Федерации нормы права с локальными нормами, позволяющими улучшить правовой статус участников образовательных отношений, приспосабливая общие нормы применительно к специфике отдельного региона и даже отдельного образовательного учреждения. Однако, как показывает практика, этот способ правового регулирования образовательных отношений действует пока недостаточно эффективно и не обеспечивает единства нормативно-правового регулирования этих отношений. Одна из основных причин этого видится в принятии законодательными органами субъектов РФ норм, противоречащих федеральному законодательству и неправомерно ограничивающих права и свободы субъектов РФ, предусмотренные федеральным законодательством²⁴²

6. Сформировавшаяся разветвленная система законодательных и иных нормативных правовых актов дает основание утверждать, что этап формирования законодательства в области образования в целом уже завершен. В то же время сам по себе рост количества нормативных правовых актов в сфере образования автоматически не ведет к повышению эффективности нормативного регулирования. Напротив, «разрастание» нормативного массива нередко приводит к возникновению различного рода несогласованностей, а иногда и явных противоречий между нормативными правовыми актами в рамках одной отрасли.

Часто возникающие в правоприменительной практике случаи столкновения норм, содержащихся в различных актах законодательства об образовании, появление нормативных правовых актов с неоправданно узким предметом правового регулирования, которыми пытаются заполнить пробелы действующего законодательства, со всей очевидностью подводят к выводу о необходимости противостоять негативным процессам, уже успевшим проявиться в нормотворческой сфере, и поправить ситуацию с целью повышения эффективности нормативно-правового регулирования путем проведения работ по систематизации законодательства.

5. Государственная политика в области образования - это направляющая и регулирующая деятельность государства в сфере образования, осуществляемая им для достижения конкретных стратегических целей и решения задач общегосударственного или глобального значения. Она определяется на высшем уровне государственной власти и реализуется посредством законов, указов, постановлений правительства, общегосударственных и международных программ, международных актов (договоров, соглашений и т.п.), а также путем вовлечения в процесс ее реализации всех заинтересованных слоев общества (учащихся, их родителей, работников образовательных учреждений, работодателей), средств массовой информации, общественных и профессиональных ассоциаций, союзов и других влиятельных сил общества.

6. Стратегические цели образования тесно увязаны с проблемами развития российского общества и включают в себя следующие основные моменты:

• создание основы для устойчивого социально-экономического и духовного развития России, обеспечение высокого качества жизни народа и национальной безопасности;

• укрепление демократического правового государства и развитие гражданского общества;

• кадровое обеспечение динамично развивающейся рыночной экономики, интегрирующейся в мировое хозяйство, обладающей высокой конкурентоспособностью и инвестиционной привлекательностью;

• утверждение статуса России в мировом сообществе как великой державы в сфере образования, культуры, искусства, науки, высоких технологий и экономики.

5. Современный этап реформы проводится в жизнь на организационной основе «Федеральной целевой программы развития образования 2011-2015 годы»,²⁴³ координируемой Минобрнауки России.

Цели и задачи Программы, учитывая сроки ее реализации (2011 - 2015 годы), соответствуют Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р.

5. Количество образовательных учреждений, использующих инновационные подходы в своей деятельности, невелико, отсутствуют механизмы конкуренции и распространения новых подходов к реализации образовательных программ. Ряд образовательных инициатив носит локальный характер и они с трудом распространяются на всю систему образования. Охват качественным образованием, необходимым для обеспечения равных стартовых возможностей карьерного и личностного роста российских граждан, продолжает оставаться, с одной стороны, недостаточным, а с другой - избыточно дифференцированным относительно социально-экономических условий в разных субъектах Российской Федерации.

Решаемая проблема представляет собой комплекс проблем, сохраняющихся пока на различных уровнях образования. К этим проблемам следует отнести:

• невключенность значительной части образовательных учреждений в процессы инновационного развития, а также в информационное пространство российского общества;

• недостаточное использование современных образовательных технологий;

• низкую динамику кадрового обновления в системе образования;крайне неоднородный охват граждан дошкольным,

дополнительным и непрерывным образованием в различных субъектах Российской Федерации;

• отсутствие конкурентных механизмов и обратной связи между производителями и потребителями образовательных услуг, обеспечивающих эффективное функционирование системы оценки качества образования.

Таким образом, проблема требует комплексного решения. Это решение может быть обеспечено применением программно-целевого метода (метода целевых программ).

5. Требует решения сохраняющаяся в профессиональном образовании проблема неудовлетворенной потребности образовательных учреждений в учебных площадях и в объектах социальной направленности. Эта проблема не утрачивает свою актуальность, несмотря на ожидаемое сокращение численности студентов. Необходимы конструирование и строительство учебных и учебно-лабораторных корпусов, зданий библиотек, объектов физкультурно-оздоровительного назначения, общежитий.

6. Одной из важнейших проблем современного образования является процесс эффективного использования информационно-коммуникационных технологий в сфере образования. Вместе с тем использование информационно коммуникационных технологии и электронных образовательных ресурсов в сегодняшней образовательной и управленческой практике носит большей частью эпизодический характер. Целостная электронная образовательная среда как фактор повышения качества образования пока не создана. Решением этой проблемы являются мероприятия Программы по созданию технических и технологических условий, которые позволят преподавателям и учащимся получить эффективный доступ к источникам достоверной информации по всем отраслям науки и техники, широко использовать новые электронные образовательные ресурсы и пособия в процессе обучения, в том числе дистанционного.

7. Серьезной проблемой российского образования является несформированность системы целенаправленной работы с одаренными детьми и талантливой молодежью. В такой работе отсутствуют эффективные механизмы, непрерывность, недостаточно используются возможности высших учебных заведений, научных учреждений, учреждений дополнительного образования детей.

8. Право на образование (ст. 43 Конституции РФ) как элемент системы прав и свобод человека, непосредственно проявляется в реальной образовательно-правовой практике в виде вполне конкретного юридического субъективного права как мера дозволенности (возможности) действия участников образовательных отношений по удовлетворению ими в рамках действующего законодательства своих образовательных потребностей, обеспечению и защите соответствующих законных интересов. В этом плане понятия «образовательное право» и «субъективное юридическое право» (как элемент содержания образовательного правоотношения) являются однопорядковыми и совпадают по своему содержанию.

9. Гарантии гражданам при реализации права на образование конкретизированы в ст. 5 Закона Российской Федерации "Об образовании", в которой установлено, что:

• для реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период учебы;

• лицам с отклонениями в развитии государство создает условия не только для получения образования, но и для коррекции существующих у них отклонений и последующей социальной адаптации;

• государство оказывает содействие в получении образования тем, кто обладает неординарными способностями, в частности посредством предоставления им специальных государственных стипендий, в том числе для обучения за рубежом.

5. Конституция гарантирует общедоступность и бесплатность получения дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Что касается получения высшего образования, то его бесплатность гарантируется исключительно на конкурсной основе и в случае обучения в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии (ч. 3 ст. 43 Конституции РФ).

В свою очередь Закон РФ "Об образовании" расширяет конституционно закрепленные положения. В п. 3 ст. 5 названного Закона уточняется, что общедоступным и бесплатным является: дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее и начальное профессиональное образование. Кроме того, указано, что бесплатное среднее, высшее и послевузовское профессиональное образование можно получить на конкурсной основе в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Как видим, налицо несогласованность законодательных норм и конституционных положений.

В Конституции РФ записано, что среднее профессиональное образование является общедоступным и бесплатным. В Законе РФ "Об образовании" бесплатность данного образования гарантируется только на конкурсной основе, а ссылка на общедоступность и вовсе отсутствует¹⁶⁷.

5. Государственные гарантии общедоступности дошкольного образования сохранились и поныне, но представляется, что понятия "гарантировать" и "обеспечивать" не являются тождественными. Общедоступность и бесплатность дошкольного образования в настоящее время весьма условна, поскольку плата за содержание детей в детских дошкольных учреждениях зачастую превышает необходимые для этого расходы. Разумеется, некоторые категории граждан имеют льготы по оплате за содержание детей в детских дошкольных учреждениях либо освобождены от нее. Но такие случаи единичны.

6. Порядок разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов утвержден постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. № 142 «Об утверждении Правил разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов», которым было признано утратившим силу постановление Правительства РФ от 28 февраля 1994 г. № 174 «Об утверждении порядка разработки, утверждения и введения в действие федеральных компонентов государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования»¹⁶⁸.

Согласно Указу Президента РФ от 26 мая 2009 г. № 599 «О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации»¹⁶⁹, до 1 января 2010 г. с привлечением федеральных органов исполнительной власти, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, а также общероссийских объединений работодателей, иных общественных объединений и имеющих потребность в квалифицированных юридических кадрах организаций должны быть разработаны федеральные государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования по направлению подготовки (специальности) «юриспруденция» (далее - ФГОУ ВПО), предусматривающих увеличение объема практической части основной образовательной программы высшего профессионального образования, формирование у обучающихся нетерпимости к коррупционному поведению и уважительного отношения к праву и закону.

5. Институциональная модернизация отечественной высшей школы требует последовательной разработки целого ряда нормативных документов, способствующих интеграции России и Европы в образовательной сфере. Еще В 2007 г. был утвержден макет нового стандарта (третьего поколения) высшего профессионального образования РФ, принят Федеральный закон № 232-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления уровней высшего профессионального образования)», в которых были учтены положения Болонской декларации¹⁷⁰.

Государство как субъект образовательной политики делегирует часть прав и ответственности вузу как автономной единице. Вуз как самостоятельный субъект образовательной политики реализует организационные (поддержание условий существования организации) и национальные (проводник региональной, национальной политики государства) интересы. Однако даже законодательно обоснованная автономия вуза, предоставляющая большие права вузам как хозяйствующим субъектам, не позволяет коллективу вуза на основе самостоятельного выбора решать многие принципиальные вопросы организации вхождения в пространство стран - участниц Болонского соглашения¹⁷¹.

Закон № 232-ФЗ существенно ограничивает эти права. Согласно поправкам, вступившим в силу с 1 января 2008 г. (ст. 28, п. 23), в полномочия федеральных органов государственной власти входит «осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными компонентами государственных образовательных стандартов: в высших учебных

заведениях по всем реализуемым ими образовательным программам». Это означает, что для того, чтобы получить государственную аккредитацию, нужно выполнить нормы федерального компонента государственного (федерального) образовательного стандарта. А федеральный стандарт предписывает образовательную деятельность по программам бакалавриата и магистратуры (специальностей - в рамках не утвержденного еще перечня). Таким образом, фактически закрепляется жесткая двухуровневая структура образовательных программ¹⁷².

5. Анализ образовательной практики, сложившейся после введения новых образовательных программ подготовки бакалавров и магистров, показывает, что сформировавшаяся система высшего профессионального образования обладает избыточными образовательными ступенями. Очевидно, что инородной в структуре отечественной системы высшего профессионального образования оказалась четырехлетняя образовательная программа и соответствующая ей степень бакалавра, поскольку она была привнесена без глубокой структурной проработки из другой образовательной системы высшего образования, имеющей прежде всего общеобразовательные цели в системе высшего профессионального образования, в которой освоение любой образовательной программы должно завершаться присвоением квалификации. Поэтому как профессиональная образовательная программа высшего образования в области техники и технологии бакалаврская программа не состоялась, а как узкопрофильная программа профессиональной подготовки — во многих случаях остаётся незавершённой, и на рынке интеллектуального труда для многих работодателей не представляет профессионального интереса¹⁷³.

Однако при отказе от четырехлетней бакалаврской образовательной программы в складывающейся структуре высшего профессионального образования, т. е. при наличии двухлетней образовательной программы магистерской подготовки, бакалавром может оказаться выпускник, освоивший пятилетнюю программу и ранее имевший квалификацию дипломированного специалиста. Если такой выпускник сохраняет право поступления в аспирантуру, то магистратура приобретает характер образовательного института совершенно иного типа: либо обеспечивающего углублённую профессиональную подготовку по наиболее «трудным» специальностям, либо реализующего возможность получения второго высшего профессионального образования.

Конечно, можно поступить и по-другому: на законодательном уровне наряду с высшим профессиональным образованием ввести высшее образование, которое могло быть реализовано бакалаврской программой, не включающей в отличие от ныне действующей, цикл специальных дисциплин и имеющей срок обучения 3-3,5 года. Далее на основе этой программы создаются профессиональные образовательные программы подготовки магистров и дипломированных специалистов разной направленности с различными сроками обучения. При этом квалификация должна отражать содержание магистерской подготовки или подготовки по специальности.

5. Правильно сформулированные требования к содержанию образования являются главным условием эффективности учебного процесса. В целях обеспечения его технологичности, оптиматизации учебной нагрузки, рационального использования материально-технических возможностей необходимо учитывать содержательную преемственность основных образовательных программ, а также организационное обеспечение возможности перехода обучающихся с одних образовательных программ на другие. При этом к образовательным программам родственного профиля относятся такие, которые используют близкий понятийный аппарат, базирующийся на единой объектной области.

6. Реализация государственных образовательных стандартов предполагает уточнение и корректировку идеи непрерывного образования с учётом национальной специфики и новых подходов к её реализации в международном образовательном пространстве. Так, главной национальной особенностью непрерывного образования, сложившийся в нашей стране, является её ступенчатый характер. Поэтому преемственность образовательных программ различного уровня является принципиальным условием её успешного функционирования. Вместе с тем, идея непрерывного образования - возможность обеспечить непрерывную адаптацию к изменениям как в профессиональной области, так и в сфере экономики, культуры. Для этого необходимо наличие образовательных учреждений; соответствующих каждой образовательной ступени образовательных программ для обучающихся с разным исходным образовательным уровнем и образовательными потребностями; условий для свободного «входа» и «выхода» из образовательной системы; широкого доступа к образовательным программам с использованием как традиционных, так и нетрадиционных его форм и образовательных технологий¹⁷⁴.

7. Образовательные учреждения также могут быть автономными.

Имущество автономной некоммерческой организации (АНО), формируемое за счет добровольных взносов ее учредителей, поступает в собственность самой АНО. Закон о некоммерческих организациях не исключает единоличного учредительства АНО.

По сути, АНО занимает некоторое промежуточное положение между организациями, создаваемыми на принципах участия членов, и теми, которые не имеют членства. Так, по своему имущественному положению в отношении имущества АНО близок к фондам (оба вида юридического лица имеют право на имущество), но учредители фонда не участвуют в управлении фондом, в то время как учредители АНО входят в состав коллегиального высшего органа управления, принимают решения о внесении изменений в устав о ликвидации, преобразовании АНО в организационно­правовые формы, основанные на членстве¹⁷⁵ . К компетенции высшего органа АНО, установленной законом исчерпывающим образом, относятся такие

вопросы, как: изменение устава АНО; определение приоритетных

направлений деятельности организации, принципов формирования и использования ее имущества; образование исполнительных органов и досрочное прекращение их полномочий;

утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса; утверждение финансового плана некоммерческой организации; создание филиалов и открытие представительств; участие в других организациях; реорганизация и ликвидация АНО.

Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения.

Автономное учреждение, осуществляя деятельность по оказанию услуг, получает финансовую самостоятельность. В отличие от бюджетного учреждения, автономное учреждение самостоятельно себя финансирует, выполняя задания учредителя, осуществляя деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). При этом самофинансирование деятельности автономных учреждений напрямую зависит от количества и качества оказываемых услуг, оплачиваемых по факту выполнения их автономными учреждениями.

С позиций управления системы образования следует выделить, с одной стороны, государственные и муниципальные образовательные учреждения, а с другой - негосударственные. Дело в том, что государственные образовательные учреждения в силу закона, - а их единственным учредителем является государство (Российская Федерация или её субъект), - находятся под прямым государственным управлением. Муниципальные же и негосударственные образовательные учреждения функционируют на началах самоуправления в силу того, что местное самоуправление самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов управления государственной власти. Однако Закон РФ «Об образовании» во многих своих положениях обратил своё прямое действие как на государственные, так и на муниципальные образовательные учреждения, предусмотрев, в частности, что деятельность названных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями, утверждёнными Правительством РФ, а для негосударственных образовательных учреждений эти типовые положения выполняют функции лишь примерных и обязательной силы для них, как правило, не имеют²⁵³.

Дальнейшая классификация образовательных учреждений может быть осуществлена по типам и видам. Их типология закреплена Законом РФ «Об образовании» (п. 4 ст. 12). Данная классификация не лишена определённых недостатков. Во-первых, неясным остаётся основание включения в перечень типов учреждений дополнительного образования, когда уже присутствуют учреждения дополнительного образования для детей и такие же - для взрослых. Во-вторых, некорректным является включение в классификацию и так называемых «других образовательных учреждений», осуществляющих образовательный процесс. В этом случае нелишне было бы определить признаки отнесения эти другие организации к конкретному типу. Однако неясно - к какому?

5. Виды образовательных учреждений устанавливаются типовыми положениями для каждого типа образовательного учреждения. Так, например, школа, гимназия, лицей и т. п. - для общеобразовательных учреждений, а университет, академия, институт - для вузов.

При этом совершенно справедливой представляется точка зрения М. С. Андиевой, полагающей, что органы управления образованием входят не в систему образования, а в систему государственного управления образованием, т. е. во внешнюю по отношению к объекту управления - образованию — систему и поэтому весьма нелогичным с общесистемных позиций является включение субъекта управления в его объект¹⁷⁶.

Более корректным и правильным будет упоминание о системе управления образованием, в которую и будут входить уже названные элементы в качестве объектов управления, а органы государственного управления образованием, а также само государство (Российская Федерация, её субъекты) - как основной, главный субъект государственного управления. Надо при этом иметь в виду, что органы государственной власти выступают как представители субъекта власти - государства, от его имени, и именно государством в установленном порядке они наделяются соответствующими властными полномочиями¹⁷⁷.

5. Статья 12 Закона РФ «Об образовании», давая развёрнутое понятие образовательного учреждения, предложила классификацию образовательных учреждений. В п. 3 установлено, что образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными. Данная позиция Закона представляется неверной.

Чтобы понять значение формулировки «организационно-правовая форма», следует обратиться к нормам Гражданского кодекса РФ. В п. 2 ст. 50 Кодекса присутствует выражение «форма» применительно к юридическому лицу. Статья 50 указывает те формы, в которых может быть создано юридическое лицо, обозначая среди них и учреждение. В ст. 54 содержится требование указывать организационно-правовую форму юридического лица в его наименовании. Данные нормы свидетельствуют о том, что понятие «организационно-правовая форма» относится к юридическому лицу, а учреждение уже само является одной из этих форм. Если юридическое лицо названо учреждением, то оно не может трансформироваться в другую форму из- за того, что его назовут вместо «государственного» «муниципальным» или «негосударственным». На самом деле в Законе РФ «Об образовании» сделана попытка разграничить образовательные учреждения по той форме собственности, которая может лежать в основе их деятельности. Попытку эту следует признать неудачной по причине того, что в очередной раз не приняты во внимание нормы гражданского законодательства. Желаемое разграничение образовательных учреждений следовало делать с учётом ст. 212 ГК РФ, установившей такие формы собственности, как частная, государственная, муниципальная и иные формы.

Исходя из смысла ст. 50, 212 ГК РФ пункт 3 статьи 12 Закона РФ «Об образовании» мог быть изложен следующим образом: «Образовательное учреждение может создаваться на основе имущества, находящегося в частной, государственной, муниципальной и иной форме собственности». Подобная формулировка корреспондировала бы также с нормой ст. 120 ГК РФ, согласно которой учреждение создаётся субъектом права собственности.

5. Статья 12 Закона РФ «Об образовании» классифицирует также образовательные учреждения по типам, обозначая их перечень в п. 4. В п. 5 этой статьи упоминается ещё и о разделении их на виды. О конкретных видах образовательных учреждений упоминается, например, в ст. 9 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Как следует из смысла указанных норм, классификация образовательных учреждений на типы и виды необходима для более детального регулирования их деятельности посредством типовых положений, утверждаемых постановлениями Правительства Российской Федерации. Закон обязал государственные и муниципальные образовательные учреждения разрабатывать свои уставы на основе таких типовых положений. Данное требование закона не относится к негосударственным образовательным учреждениям, для которых типовые положения определены в качестве примерных.

Подобная позиция законодателя представляется не совсем верной. Ведь деятельность любого учреждения, поскольку оно как юридическое лицо является субъектом гражданского права, регулируется в том числе и гражданским законодательством. Источником гражданского законодательства, как известно, являются и постановления Правительства Российской Федерации в соответствии со ст. 3 ГК РФ. Следовательно, Закон РФ «Об образовании», с одной стороны, правомерно допускает регулирование деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений постановлениями Правительства РФ. Но с другой стороны, в силу п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 2 ГК РФ все участники гражданских правоотношений равны. Кроме того, п. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации, п. 4 ст. 212 ГК РФ устанавливают равное право на защиту любой формы собственности. В связи с этим обязательное подчинение государственных образовательных учреждений регулированию типовыми положениями и одновременно необязательное подчинение им учреждений, основанных на иных формах собственности, не соответствует принципу равенства субъектов гражданского права.

5. Раскрывая понятие образовательного учреждения в ст. 12 Закона РФ «Об образовании», законодатель счёл необходимым включить в неё и определение его филиалов, отделений, структурных подразделений. Пункт 7 данной статьи определяет, что филиалы, отделения, структурные подразделения образовательных учреждений могут по доверенности осуществлять полностью или частично «правомочия юридического лица», в том числе иметь самостоятельный баланс.

Представляется, что положение Закона о филиале нуждается в приведении его в соответствие с ГК РФ. Статья 55 Кодекса называет филиал обособленным подразделением юридического лица, находящегося вне места его нахождения. Филиал всегда создаётся для осуществления функций юридического лица — всех или их части. Указание в п. 7 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» на то, что филиалы лишь могут осуществлять «правомочия» юридического лица, заставляет предположить, что они могут их и не осуществлять. Это не увязывается со ст. 55 ГК РФ. Кроме того, упоминание в Законе о наличии у филиалов доверенности и баланса также не соответствует ГК РФ. В соответствии с п. 3 ст. 55 ГК РФ его правоустанавливающим документом является Положение. Баланс, в силу ст. 48 Кодекса должен быть у юридического лица, а не у его филиала.

Представляется, что понятия образовательного учреждения и его филиала, закреплённые ст. 12 Закона РФ «Об образовании», нуждаются в изменении с учётом вышеуказанных норм Гражданского кодекса РФ.

Статья 12 Закона РФ «Об образовании» может быть сформулирована следующим образом: «Образовательное учреждение — это некоммерческая организация, созданная субъектом права государственной, муниципальной, частной, иной формы собственности для осуществления образовательной деятельности, финансируемая им полностью или частично, действующая на основании устава, соответствующего типовым положениям об образовательных учреждениях конкретного типа и вида, утверждаемых постановлением Правительства Российской Федерации.

5. У образовательного учреждения может находиться имущество двух видов:

• переданное ему учредителем (собственником) и закрепленное за ним на праве оперативного управления;

• приобретенное самостоятельно и находящееся в его собственности.

Соответственно этому законодатель устанавливает и два правовых

режима имущества образовательного учреждения.

Так, в отношении переданного собственником, в частности, учредителем, имущества, в том числе денежных средств, устанавливается, что они подлежат строго целевому использованию в соответствии с законом, целям деятельности образовательного учреждения и заданиями учредителя. Отчуждение имущества не допускается даже и при согласии собственника, а при необходимости он снимает его с баланса образовательного учреждения и сам осуществляет распоряжение этим имуществом. Одновременно Закон об образовании (п. 7 ст. 39) наделяет образовательное учреждение правом собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в качестве дара, пожертвования, в порядке завещания, а также на доходы от самостоятельной экономической, в частности, предпринимательской деятельности и приобретенное на эти доходы имущество. Правовой режим такого имущества для образовательного учреждения существенно отличается от режима аналогичного имущества для учреждения.

Названные особенности находят свое отражение в правоприменительной практике. Так, на сегодняшний день большинство образовательных учреждений осуществляет свою образовательную деятельность в основном на началах самофинансирования, т. е. на средства, заработанные самостоятельной деятельностью, а не за счет средств, передаваемых учредителем. Во многих случаях учредитель ничего не передает образовательному учреждению. В результате умелого менеджмента такому образовательному учреждению удается заработать достаточно денежных средств для приобретения зданий, сооружений, оборудования в целях использования в образовательном процессе¹⁷⁸.

5. Противоречивым, мнению С.В. Курова,¹⁷⁹ по своему внутреннему содержанию является построение в Законе об образовании правовой ответственности образовательного учреждения по своим обязательствам.

Во-первых, следует сделать оговорку, что норма п.9 ст.39 Закона об образовании о субсидиарной ответственности образовательного учреждения по своим обязательствам относится, исходя из анализа норм данного закона, а также ГК РФ и Закона о некоммерческих организациях, только к названной организационно-правовой форме, а для всех иных видов некоммерческих организаций имущественную ответственность несет сама организация.

Во-вторых, из рассмотрения во взаимосвязи положений п. 9 ст. 39 и ст. 45, ст.46, ст. 47 Закона об образовании следует, что образовательное учреждение вправе заниматься предпринимательской и иной самостоятельной экономической деятельностью, приносящей доход. В ходе такой деятельности образовательное учреждение может взять на себя имущественные обязательства, размер которых будет превышать находящиеся в его распоряжении денежные средства и принадлежащее ему имущество. В таком случае Закон об образовании устанавливает, что субсидиарную (дополнительную, поддерживающую) ответственность по обязательствам образовательного учреждения будет нести собственник закрепленного за ним имущества. Вряд ли такое положение следует признать справедливым.

5. Неопределенно сформулирована норма п. 11 ст.39 Закона об образовании о праве образовательного учреждения выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества. Дело в том, что если речь идет об имуществе, находящемся в собственности образовательного учреждения, то как его собственник оно вправе распоряжаться им по своему усмотрению, в т. ч. и сдавать в аренду. Однако если речь идет об имуществе, находящемся у образовательного учреждения на правах оперативного управления, то ГК РФ не допускает самостоятельного распоряжения им субъектом, обладающим имуществом на праве оперативного управления, т.е. в данном случае - образовательным учреждением. Названная норма Закона об образовании, как отмечает С.В. Куров, прямо противоречит соответствующему положению ГК РФ. Более того, правило (абз. 2 п. 11 ст. 39), устанавливающее, что средства, полученные в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса в данном образовательном учреждении, фактически противоречит принципам гражданского права о самостоятельном, свободном распоряжении его субъектами своими субъективными гражданскими правами, если они не ограничены федеральным законом в целях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 55).

Одновременно существуют противоречия в регулировании Законом об образовании права образовательного учреждения на пользование финансовыми и материальными средствами. Так, положение п. 2 ст. 43 закона предусматривает, что финансовые и материальные средства образовательного учреждения, закрепленные за ним учредителем или являющиеся собственностью данного образовательного учреждения, используются им по своему усмотрению в соответствии с уставом и изъятию не подлежат, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Иное установлено ГК РФ и другой нормой той же ст. 43 Закона об образовании. Так, правило п. 1 ст. 296 ГК РФ, раскрывающее содержание права оперативного управления, устанавливает, что субъекты в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют права владения, пользования и распоряжения им в соответствии с целями своей деятельности, согласием собственника и назначением имущества. Правило п. 5 ст. 43 Закона об образовании ограничивает самостоятельное распоряжение закрепленными собственником за образовательным учреждением денежными средствами иными объектами собственности при осуществлении деятельности, связанной с получением дохода.

Более того, Закон об образовании вводит в п. 4 ст. 39 полное ограничение распоряжения государственной и муниципальной собственностью, определяя, что, закрепленная за образовательным учреждением, она может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.

Таким образом, названная норма Закона об образовании (п. 2 ст. 43) вступает в противоречие с ГК РФ и другими нормами Закона об образовании²⁵⁸ .

5. Противоречат правовой сущности некоммерческих организаций и положения п. 5 ст. 43 и п.2 ст. 45 Закона об образовании - о праве собственника имущества, закрепленного за образовательным учреждением, на часть дохода от использования этих объектов собственности в размере, определенном договором между собственником и образовательным учреждением (п. 5 ст. 43 Закона об образовании) за вычетом учредителем доли от платной образовательной деятельности государственного или муниципального образовательного учреждения. Тем самым учредитель, собственник имущества, фактически извлекает прибыль из деятельности образовательного учреждения. Подобного положения не содержит, пожалуй, ни один нормативный правовой акт, регулирующий правовое положение отдельных видов некоммерческих организаций. Тем самым образовательное учреждение из некоммерческой организации неявно превращается в коммерческую для своего учредителя. К слову говоря, Закон об образовании не определяет, как быть, если один или несколько учредителей возражают против перечисления части дохода от использования имущества, закрепленного другим (другими) учредителем²⁵⁹.

Названный в п.5 ст. 43 Закона об образовании договор сродни договору доверительного управления имуществом, предусмотренному ГК РФ (глава 53). Подобное положение закреплено и Бюджетным кодексом РФ, который предусматривает поступление в соответствующие бюджеты доходов от деятельности бюджетных организаций. Таким образом, государство, являясь самым крупным собственником создаваемых им учреждений, в т. ч. образовательных, узаконивает легальное извлечение дохода (прибыли) от деятельности некоммерческих организаций и поступление его в свою собственность. Между тем, п. 1 ст. 50 ГК РФ в качестве одного из признаков некоммерческой организации устанавливает запрет на распределение получаемой прибыли между участниками такого юридического лица. В данном случае вряд ли следует говорить о столкновении норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации, т.к. отношения между бюджетным образовательным учреждением и иными субъектами по поводу регулирования доходов иосуществления расходов бюджетов относятся к бюджетным

правоотношениям, а не к гражданско-правовым.

В то же время названное положение выглядит не вполне справедливым: бюджетные учреждения и так существуют в условиях

жесточайшего недофинансирования, но в соответствии с Бюджетным

кодексом обязаны отчислять заработанные средства государству, а государство вместо помощи и поддержки, что обусловливается самой правовой природой учреждений, фактически обирает их¹⁸⁰ .

5. Законодательство в области образования отождествляет понятия платных образовательных услуг, платного обучения, в том числе в пределах государственных образовательных стандартов, и платной образовательной деятельности. В то же время практически ни в одном международном правовом акте в области образования (конвенции, соглашения и т. п.) не используется понятие образовательной услуги.

Следует также подчеркнуть, что среди специалистов сферы

образования и юристов не сложилось единого мнения относительно правомерности распространения понятия образовательных услуг на все виды, уровни образования, в том числе на основные образовательные программы.

Так по мнению С.В. Курова¹⁸¹, сложившиеся дискуссионные позиции затрагивают два принципиально важных аспекта.

Во-первых, это - раскрытие содержания самого понятия «образовательная услуга», установление его правового генезиса и обоснование необходимости нормативного правового закрепления.

Во-вторых, признание (или наоборот, отрицание) гражданско- правового характера регулирования платного образования (на договорной основе), тем самым определение гражданско-правового характера договора о платном образовании.

Анализ системного прочтения, во взаимосвязи всех элементов, Закона об образовании позволяет сделать вывод, что введение понятия образовательной услуги не является необходимым и определяющим в правовом регулировании сферы образования. Категория образовательных услуг имеет чисто экономические корни. В частности, Международная стандартная классификация образования (МСКО) ЮНЕСКО не использует понятия образовательной услуги, а определяет, что под образованием понимаются все целенаправленные и систематические действия, предназначенные для удовлетворения образовательных потребностей. Образование - это организованный и устойчивый процесс коммуникации, порождающий обучение.¹⁸² В соответствии с МСКО обучение должно носить плановый характер, быть организованным, устойчивым, осуществляться при определенных условиях, в совокупности определяющих и отличающих его от других форм неорганизованного семейного, непреднамеренного (консультации, публичные лекции, конференции, семинары и т. п.).

5. В действующем законодательстве об образовании в целом весьма слабо решены вопросы регулирования правовой ответственности в образовательном процессе. В сфере образования можно выделить две группы оснований ГПО - за нарушение обязательств по договору платного образования и возмещение морального вреда. Если первая группа связана только с образовательным процессом на платной основе, то вторая - независимо от характера отношений образовательной организации и обучающегося.

Правовая ответственность образовательной организации за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства по оказанию образовательной услуги, за её качество регулируется непосредственно договором и собственно требованиями, предъявляемыми законом к образованию. Тем самым выделяются общие основания ответственности образовательной организации, присущие ей как юридическому лицу - некоммерческой организации, предусматривающие гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность, и специальные основания, обусловленные характером собственно образовательной деятельности, педагогическими отношениями.

Закон об образовании определяет ряд оснований ответственности образовательной организации, в частности, за невыполнение функций, лежащих в его компетенции; реализацию не в полном объеме образовательной программы, учебного плана, расписания, качество образования, нарушение прав и свобод обучающихся и работников, их жизнь и здоровье во время образовательного процесса (п. 3 ст. 32).

Анализ норм Закона об образовании вскрывает и другие основания правовой ответственности, в частности, за ведение образовательной деятельности с нарушением лицензионных требований (лишение лицензии), за проведение образовательного процесса аккредитованной организацией не в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта (лишение государственной аккредитации) и ряд др.

В то же время Закон об образовании не устанавливает конкретных мер ответственности, за исключением связанных с некачественным образованием (ст. 48), давая отсылку в целом к законодательству Российской Федерации.

Однако, если ответственность в законодательстве об образовании носит в целом дисциплинарный и административно-правовой характер, то неисполнение и ненадлежащее исполнение образовательной услуги служат основанием наступления гражданско-правовой ответственности.

Гражданский кодекс Российской Федерации не дает прямого определения института гражданско-правовой ответственности, что связано, в первую очередь, с неоднозначностью его правового содержания.

Применительно к исполнению обязательства по договору платного образования проявление гражданско-правовой ответственности имеет свои специфические черты, которые определяют особенности правовой защиты потребителя образовательных услуг:

1. Повышенная ответственность образовательной организации как профессионального участника образовательной деятельности. С этих позиций в обязанности образовательной организации входит принятие всех мер для надлежащего исполнения взятых заказчиком обязательств даже при условии, что не всегда их исполнение зависит от её действий и воли при той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от нее по характеру обязательства (задержка выдачи лицензии, свидетельства о государственной аккредитации, болезнь преподавателя и т. п.) (п. 3 ст. 401 ГК РФ).

Образовательная организация должна предусмотреть при заключении с обучающимися (их законными представителями) договоров платного образования возможные последствия, связанные с изменением учебного плана, заменой преподавателей, условий образовательного процесса, и детально регламентировать обоюдную ответственность сторон за

неисполнение обязательств, включая условия об основаниях освобождения от ответственности, уменьшения объема ответственности. При этом по общему правилу образовательная организация не должна освобождаться от ответственности по своим основным обязательствам, связанным с

организацией, проведением, обеспечением образовательного процесса.

2. Образовательная организация, не выполняя или ненадлежащим образом выполняя свои обязательства по договору оказания образовательных услуг, тем самым нарушает субъективное право обучающегося на получение образования, препятствует реализации им своего конституционного права.

5. Анализ деятельности образовательных организаций по возмездному оказанию образовательных услуг, основанный на практических

наблюдениях, позволяет выявить основные факты, приводящие к нарушению прав обучающихся:

• Зачастую не заключается в письменной форме договор об оказании образовательных услуг по программам дополнительного образования, как правило, имеющих краткосрочный характер.

• Поступающего на обучение не знакомят под расписку с учебным планом (иным документом, его заменяющим).

• Учебный план не входит в договор составной частью и подвергается нередко произвольному изменению со стороны администрации образовательной организации в процессе обучения. Хотя учебный план и является формой, выражающей трактование государственного образовательного стандарта (там, где это предусмотрено), он является всегда уникальным, особенным, т.к. образовательная организация вправе сама определять содержание обучения.

• Образовательная организация, осуществляющая так называемый «публичный» набор, не объявляет план набора в соответствии с лицензией, т. е. число вакантных мест, начало, окончание приема.

• В договоре нередко не указываются конкретные меры правовой ответственности образовательной организации за нарушение договорных обязательств, а также внедоговорных, но обусловленных законом (например, при потере лицензии, утрате силы свидетельства о государственной аккредитации).

5. Стадии образовательного процесса - его основные этапы, в рамках которых последовательно достигаются цели образования.

Выделяют следующие стадии образовательного процесса:

• Прием в образовательное учреждение;

• Проведение текущих учебных занятий;

• Проведение текущей и промежуточной аттестации обучающихся;

• Проведение государственной (итоговой) аттестации.

• Общие требования к организации образовательного процесса закреплены в ст. 15 Закона «Об образовании», в ней перечислены основные локальные документы, определяющие организацию учебного процесса: учебный план, годовой календарный учебный график и расписание занятий.

• Учебный план представляет собой документ, устанавливающий содержание образовательной программы по учебным курсам, дисциплинам и годам обучения. Образовательным учреждением разрабатывается и утверждается два вида учебных планов: перспективный - на весь период обучения и рабочий - на учебный год. В учреждениях профессионального образования учебные планы составляются по каждому направлению подготовки (специальности).

• Важное значение в образовательном процессе играет годовой календарный учебный график, который распределяет отдельные виды учебной нагрузки и времени отдыха обучающихся по календарным неделям в течение учебного года. При этом учебный год во всех образовательных учреждениях начинается с 1 сентября, а продолжительность его определяется для каждого уровня образования типовыми положениями об образовательных учреждениях.

5. Основные принципы организации образовательного процесса:

5. Автономия образовательного учреждения в этой сфере при безусловном соблюдении требований государственных образовательных стандартов.

6. Приоритет интересов обучающихся, сохранение их здоровья и обеспечение их психологического комфорта.

7. Оптимальное соответствие разных видов учебной нагрузки, учебного времени и времени отдыха.

Преемственность различных стадий образовательного процесса.Организация образовательного процесса на основе данных принципов повышает эго эффективность, способствует реализации основных целей учебно-воспитательной работы.

5. Главное в Болонском процессе - это принятие системы сопоставимых дипломов о высшем образовании, ученых степеней и званий, в том числе через внедрение приложения к диплому, для обеспечения возможности трудоустройства европейских граждан и повышения международной конкурентоспособности европейской системы высшего образования в целом.

Как отмечает проректор МГЮА И. Мацкевич, у Болонского процесса есть как позитивные, так и негативные черты.

«Негативные:

1. Уровень абитуриентов, а значит, и качество отечественного высшего образования, очевидно, будут приноситься (и уже приносятся) в жертву стремлению механически поставить всех абитуриентов в равные условия.

2. Нет ясных критериев "рыночной цены" специалиста. Убытки страны от "утечки мозгов" подсчитать трудно, но, скорее всего, правы те, кто называет головокружительные суммы порядка триллиона долларов США за истекшие 10 - 15 лет.

Позитивные:

1. Признание отечественных дипломов о высшем образовании в европейских странах значительно облегчит молодым специалистам поиск работы за рубежом, повысит их конкурентоспособность на международном рынке труда.

2. К позитивным моментам можно отнести и накопленный в зарубежных вузах опыт соотношения в образовательном процессе теоретических и практических знаний...»¹⁸³.

5. Развитие и функционирование образовательных учреждений, всей системы образования невозможно без соответствующего финансирования. Поскольку развитие образования является функцией государства, то средства на такое развитие должны выделяться из государственного бюджета. Учитывая важность образования для развития и существования государства и общества, финансирование системы образования должно быть приоритетным. На самом деле система образования нередко финансируется по остаточному принципу, а порой не получает даже тех денег, что предусмотрены бюджетом.

6. Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10.04.2000 года, предусматривает два основных направления решения финансовых проблем образования:

• Увеличение бюджетного финансирования.

• Привлечение дополнительных источников.

Возможны два варианта определения государственных нормативов финансирования образования:

• Затраты государства на предоставление определенного набора образовательных услуг в расчете на душу населения. (Составляется перечень таких услуг, указывается их количественные и качественные характеристики).

• Расходы на содержание имеющейся сети образовательных учреждений (учитываются затраты по отдельным статьям расходов - на заработную плату, приобретение материалов, оборудования, оплату коммунальных услуг и т.д.).

5. Основными источниками финансирования государственного и муниципального секторов образования являются бюджеты трех уровней — федерального, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.²⁶⁴

Бюджетные средства расходуются исключительно на цели, определенные ст. 70 Бюджетного кодекса:

• Расходы на оплату труда;

• Командировочные и иные компенсационные выплаты работникам;

• Перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

• Трансферы населению, выплачиваемые в соответствии с законодательством (например: стипендии, компенсационные выплаты, пособия), а также на оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам либо без таковых.

Расходование бюджетных средств на другие цели не допускается. Бюджетные учреждения, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год, являются получателями бюджетных средств, и в этом качестве наделены соответствующими правами и обязанностями.

5. Государство поддерживает развитие благотворительной деятельности в области образования, содействует увеличению спонсорской поддержки образовательных учреждений со стороны организаций и частных лиц. Одна из целей благотворительности - содействие деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовному развитию личности.

Важнейшим аспектом государственной политики в области образования является формирование эффективной системы гарантий защиты прав граждан и их законных интересов. Учитывая текущую неблагоприятную ситуацию в экономике, меры социальной защиты, принимаемые государством к субъектам, потребляющим образовательные услуги, так или иначе имеют антикризисное направление.Так, в качестве антикризисных мер социальной защиты граждан, обучающихся (или обучающих своих детей) на платной основе, можно рассматривать следующие.

Во-первых, положения НК РФ, увеличивающие сумму социального вычета по налогу на доходы физических лиц, направляемые на оплату образовательных услуг (ст. 219 НК РФ).

Во-вторых, нормы Федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", увеличивающие сумму материнского капитала, которую можно использовать, в том числе на оплату обучения детей, до 299731 рублей 25 копеек.

В-третьих, письмо Федерального агентства по образованию от 3 февраля 2009 г. N 164/12-16 "О поддержке студенчества"²⁶⁵, в соответствии с которым Федеральное агентство по образованию обязывает руководство высших учебных заведений установить размер оплаты за обучение студентам, обучающимся с полным возмещением затрат, в соответствии с реальными затратами на обучение бюджетных студентов; обеспечить фиксированную плату за обучение, не индексируя ее и используя в течение всего периода обучения; а также предусмотреть возможность перевода наиболее успевающих студентов, обучающихся с полным возмещением затрат, на бюджетную основу, с учетом социальной защиты их семей. К сожалению, в указанном документе не определяется механизм перевода студентов, обучающихся на платной основе, на бюджетную форму обучения, что, безусловно, создает возможность для вузов принимать такие решения по собственному усмотрению.

Наряду с бюджетными средствами важным источником финансового обеспечения образовательной деятельности государственных образовательных учреждений являются внебюджетные средства, т.е. доходы от самостоятельной уставной деятельности. Право ведения такой деятельности предоставлено образовательным учреждениям законодательно¹⁸⁴:

• пунктом 3 (абзац 2) статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации "Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям", т.е. образовательные учреждения как некоммерческие организации могут осуществлять деятельность, приносящую доходы;

• пунктом 5 статьи 43 Закона Российской Федерации "Об образовании": "Образовательное учреждение вправе с согласия собственника использовать закрепленные за ним финансовые средства и иные объекты собственности в осуществляемой им деятельности, связанной с получением дохода...";

• пунктом 48 статьи 48 Закона Российской Федерации "Об образовании" образовательным учреждениям предоставлено право осуществления платной образовательной деятельности: "Образовательное учреждение независимо от его организационно- правовой формы вправе привлекать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, дополнительные финансовые, в том числе валютные, средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, в том числе иностранных граждан и (или) иностранных юридических лиц".

Права образовательных учреждений на осуществление такой деятельности достаточно широки. Например, в научной литературе¹⁸⁵

анализируется пункт 1 статьи 45 Закона "Об образовании", который гласит: "Государственное и муниципальное образовательное учреждение вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги (обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и другие услуги), не предусмотренные соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами".

Кроме того, образовательному учреждению законодательно разрешено ведение предпринимательской деятельности. Этому, в частности, посвящена статья 47 Закона "Об образовании".

5. В последнее время все больше внимания уделяется проблемам, связанным с экономией и повышением эффективности использования бюджетных средств. Нельзя сказать, что это новая, недавно сформировавшаяся проблема. Однако особую остроту она приобрела именно теперь, когда всем, кажется, стало понятно, что состояние бюджета таково, что он неспособен обеспечить необходимым финансированием все государственные расходы. Можно сказать, что именно недостаток средств обострил проблему их рационального, эффективного использования²⁶⁸ .

Такое положение требует более пристального изучения самого содержания понятия "целевое-нецелевое расходование", с тем чтобы, с одной стороны, обеспечить реализацию предоставленных образовательным учреждениям прав, а с другой — оградить от субъективизма при проверке их финансовой деятельности.

Не вдаваясь в рассуждения и не гонясь за точностью формулировок, можно сказать, что основной целью деятельности каждой конкретной школы (или образовательного учреждения общего образования) является обеспечение образовательного процесса для совершенно конкретного количества учеников, эту школу посещающих. Понятие образовательного процесса ясно определено статьей 12 Закона "Об образовании". Следовательно, школа должна учить и воспитывать определенное количество ребят. Вот это и есть цель. На ее достижение должны быть направлены усилия коллектива школы, общественности, материальные и финансовые ресурсы, общественное мнение и т.д. И в этом смысле целевым расходованием средств может и должно признаваться такое, при котором бюджетные средства используются на реализацию основной цели деятельности школы.

Финансовые органы подходят к этой проблеме с другой стороны. В самом общем виде понятие нецелевого расходования бюджетных средств сводится к тому, что нецелевыми считаются расходы бюджетного учреждения, осуществленные им сверх годовых сметных назначений, а также расходы, не предусмотренные сметой. Именно такой позиции придерживается Министерство финансов Российской Федерации, о чем свидетельствуют письма от 4 октября 1995 г. № 3-Е1-5 "О применении штрафных санкций за нецелевое использование средств федерального бюджета" и от 25 января 1996 г. № 3-Е2-6, разъясняющее некоторые положения первого письма. При этом отмечается, что определение направлений расходования полученных бюджетных средств осуществляется образовательными учреждениями самостоятельно в пределах утвержденных годовых назначений по экономической классификации расходов бюджета.

Представленная позиция содержит два принципиально важных положения:

• целевой характер расходования бюджетных средств определяется сметой — утвержденным вышестоящим органом плановым документом, устанавливающим направления расходования средств. Целью, таким образом, является расходование средств, а не достижение определенного результата;• в пределах утвержденной сметы образовательное учреждение самостоятельно в расходовании средств, т.е. поступающие на счет средства могут расходоваться по любым статьям, по которым имеются сметные назначения.

Сравнение двух подходов показывает, что образовательное учреждение в условиях недостатка средств всегда будет крайним. Если при правильном исполнении сметы образовательный процесс нарушается (нет средств на учебные расходы, книги, пособия, например), то основная цель не достигается, но, справедливости ради заметим, финансовые санкции не следуют. При этом все говорят о снижении качества образования. Если при маневрировании ресурсами между сметными статьями достигается некоторая устойчивость деятельности и соответственно качества образования, то усматриваются финансовые нарушения и следуют финансовые санкции.

5. Смета любого бюджетного учреждения, в том числе и образовательного, представляет собой основной плановый документ для финансирования. Она определяет объем, направление и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на расходы данного учреждения (в данном случае речь идет о бюджетных средствах). Утвержденная в установленном порядке смета является основанием для расходования выделяемых из бюджета средств. Смета представляет собой план расходов и отражает односторонний характер отношений между бюджетом и учреждениями, состоящими на сметном финансировании²⁶⁹.

Бюджетная смета образовательного учреждения является росписью расходов учреждения по статьям экономической классификации Бюджетной классификации Российской Федерации, т. е. более или менее детально распределяет расходы по видам или группам. Степень детализации расходов определяется действующим порядком финансирования и, по нашему мнению, зависит во многом от субъективных факторов. Достаточно вспомнить, что еще в 1990 г. бюджетное финансирование учреждений, организаций и предприятий производилось по 12 статьям¹⁸⁶ (и этого было вполне достаточно!). В настоящее время количество статей экономической классификации составляет более 150¹⁸⁷.

Для осуществления любого конкретного расходования средств необходимо предусмотреть этот расход в смете, т.е. нужно до наступления соответствующего "расходного" периода иметь соответствующее сметное назначение по одной из более, чем ста статей расходов. Трудно предположить, что на стадии подготовки планового документа (а смета — плановый документ), как минимум, за несколько месяцев до планируемого периода можно предусмотреть все необходимые расходы в столь детальном разрезе. Отсюда неизбежно следует приблизительность при составлении сметы, необходимость ее корректировки, в том числе перемещения назначений между статьями расходов. Для минимизации подобной работы необходимо серьезное методическое обеспечение, в настоящее время отсутствующее.

5. Состояние образования в современном мире сложно и противоречиво. С одной стороны, образование в 20-м веке стало одной из самых важных сфер человеческой деятельности; огромные достижения в этой области легли в основу грандиозных социальных и научно­технологических преобразований, характерных для уходящего века. С другой стороны, расширение сферы образования и изменение ее статуса сопровождаются обострениями проблем в этой сфере, которые свидетельствуют о кризисе образования. И, наконец, в последние десятилетия в процессе поисков путей преодоления кризиса образования происходят радикальные изменения в этой сфере и формирование новой образовательной системы.

6. Обучение как индивидуализированный процесс, в большой мере опирающийся на самообучение с учетом способностей и жизненных интересов студентов, определило структуру и организацию всего учебно­воспитательного процесса, обусловив также и модернизацию форм и методов обучения,. в результате чего обучающийся превращается в активного субъекта, осознавая себя, свои склонности и способности, зная, чего хочет добиться в избранной профессии, деле, жизни, что именно, на каком уровне и каким образом должен изучить.

7. Основные характеристики индивидуализированного процесса обучения:

• индивидуальное учебное планирование, соответствующее способностям и склонностям обучаемых, когда каждый учится по своему личному учебному плану; программы для одаренных;

• изучение элективных предметов (по выбору);

• отказ от ряда дисциплин, не связанных с избранной профессией;

• возможность поступления сразу на второй курс;

• учеба одновременно на двух факультетах или даже в двух учебных заведениях;

• возможность легко (при необходимости) менять профиль обучения, факультет, вуз, например, при ошибке в выборе будущей специальности;

-поддержка отличников;

• функционирование абсолютно открытых для всех возрастов особых учебных заведений с дистанционным обучением¹⁸⁸.

5. Среди глобальных тенденций развития образования можно выделить следующие:

• интернационализация и интеграция образования как основные

тенденции формирования единого мирового образовательного

пространства (МОП);

• информатизация и экологизация образования, сопровождающие переход стран к постиндустриальному обществу;

• культурологизация образования как тенденция, связанная с перспективным развитием общества, которое направлено на преодоление общепланетарного кризиса и связывается с концепцией устойчивого гуманистического развития.

5. Существует ряд противоречий между прежним содержанием образования:

• новыми целями образования, обусловленными процессами глобализации, интернационализации, новыми тенденциями в экономике, политике, новыми требованиями учеников и их родителей;

• изменениями в организации образования (новые учебные заведения - лицеи, гимназии; новые формы оценки учебных знаний и умений учащихся, новые технологии преподавания и т. п.);

• возможностями, которые могут предоставить информационные

273

технологии .

Это объясняет необходимость обновления образования.

Не удовлетворение многих стран результатами школьного образования послужила причиной потребности ее реформирования. С этой целью важно было выработать стратегическое направление развития системы общего среднего образования на перспективу.

Большой массив законодательства Российской Федерации по вопросам образования в настоящее время представляется очевидным и бесспорным явлением правовой сферы.

Исторически в российском государстве сложилась система образования, под которую в течение десятилетий подводилась правовая

²⁷³ Яковец Н.Н. Вызовы в обновлении содержания образования в Беларуси, Молдове, России и Украине. http: //www.ibe.unesco.org/ curriculum/U S SRpdf/Challenges%20RU SS.pd основа. Сложилась комплексная отрасль законодательства, которая регулирует отношения в сфере образования.

Развернувшаяся реформа российского образования, процессы интернационализации в сфере высшего образования, создание единого европейского образовательного пространства и вхождение России в Болонский процесс делают теоретические исследования а данную тему необходимыми. Основные направления совершенствования правового регулирования в сфере образования получили в последнее время отражение в исследованиях по конституционному и административному праву, в материалах Парламентских слушаний, проводимых Советом Федерации и Государственной Думой России. Законодательство об образовании, как комплексное явление, активно изучается с разных сторон.

Главной целью дальнейшего развития системы правового обеспечения образования в России является удовлетворение потребности граждан России в образовании, гармоничное развитие личности и правовая защита творческих способностей человека, создание правовых условий повышения интеллектуального и культурного потенциала страны с соблюдением принципов равных стартовых условий при необходимых, но финансово ограниченных государственных гарантиях.СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ