1. Государственные органы управления образованием.

Любая социальная система выступает как объект социального

управления.

Управление - это осознанное, систематическое, специально организованное воздействие на общество по упорядочению и совершенствованию его социально-деятельностной структуры в процессе выработки и достижения поставленных целей. Под управлением понимается процесс организации такого целенаправленного воздействия на объект, в результате которого объект переходит в требуемое (целевое) состояние¹²¹.

По мнению З.П. Румянцевой, «Общее управление - это управленческая деятельность и процессы, связанные с разработкой концепции и стратегии развития организации, постановкой ее целей, планированием, организационной деятельностью, распорядительством, координированием и контролем, а при необходимости, и корректировкой ранее принятых решении. Его основу составляет теоретическое и практическое знание в области управления, а также методы и приемы, обеспечивающие совместную эффективную деятельность людей, работающих в организации»¹²².

Существует также точка зрения, что управление - это энерго­информационный процесс, в основе управления лежит процесс передачи информации. «Под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений»¹²³.

Единого определения понятия «государственное управление» нет. Например, К.С. Бельский определяет государственное управление как

основанную на законе, организующую, юридически-властную деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управления), состоящую в непосредственном руководстве социально-политическим; социально-культурным и хозяйственным строительством. Он справедливо подчеркивает, что государственное управление включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координирование и контроль¹²⁴. По мнению Ю.Н. Старилова, «государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно - это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления»¹²⁵.

Функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления. При этом все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.

Эффективное управление образованием представляется в современных условиях крайне важным для повышения его качества.

Управление образованием представляет собой деятельность органов власти и негосударственных организаций, направленную на повышение эффективности образования. Управление образованием - это процесс, регулирующий достижение целей образовательной политики, постановку задач управления, планирование деятельности по реализации данных задач, организация согласованной деятельности субъектов и контроль.

Управление образованием включает в себя различные аспекты. Это управление процессами развития системы образованием в целом, ее различными подсистемами, структурами и уровнями в особенности. Здесь речь идет о количественных параметрах, численности образовательных учреждений и обучающихся в них людей. В настоящее время система образования отстает от требований рынка труда и, ориентируясь на существующую «конъюнктуру профессий и специальностей, создает избыток выпускников по некоторым из них, что не всегда сопровождается здоровой конкуренцией, более того, может способствовать росту социальной напряженности»¹⁶⁵.

Система государственного управления образованием в Российской Федерации была сформирована в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 09.01.992 года. Она двухуровневая: включает федеральные органы управления образованием и соответствующие органы субъектов РФ (министерства в республиках, управление или главные управления, комитеты, департаменты в краях, областях, автономных образованиях и городах Москве и Санкт-Петербурге). Двухуровневая структура управления образованием определяется федеративным государственным устройством страны.

В соответствии с Законом РФ «Об образовании» государство и органы управления системой образования также выступают в качестве субъектов образовательных отношений.

Как субъект этих отношений государство обладает определёнными правомочиями, которые находят своё отражение в Законе РФ «Об образовании». Оно выступает гарантом конституционного права граждан РФ и иных лиц на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, полного среднего, а также права на получение на конкурсной основе бесплатного среднего и высшего профессионального образования, не допуская какой-либо дискриминации по признаку расы, пола, языка и религии, а также в силу каких- либо экономических, географических, культурных и социальных различий или физических недостатков.

Вопрос об обеспечении равного доступа к высшему профессиональному образованию является одним из важнейших в государственной образовательной политике и может быть решён только на государственном уровне.

Во-первых, Россия, являясь преемницей международных обязательств СССР, обязана выполнять Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной ассамблеей ООН 19 декабря 1948 г., статья 26 которой провозглашает: «Каждый человек имеет право на образование. Образование должно быть бесплатным (по меньшей мере, это касается начального и общего образования). Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональное образование, а также высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого».

Во-вторых, последствия диверсификации образования, которая осуществляется в процессе реформы, оказались весьма противоречивыми. Диверсификация образования как следствие стремления к улучшению породила тенденцию предоставления образования неодинакового качества. Принцип равенства образовательных возможностей заключается в том, что таковые должны быть открыты всем учащимся на основании критериев, которые по самой сути связаны с образованием: одарённость, способность, трудолюбие.

В-третьих, неравенство образовательных возможностей сегодня служит важнейшим признанным во всём мире показателем неэффективности системы образования. От общего уровня образования в обществе будет зависеть его способность эффективно реагировать на быстро и порой непредсказуемо развивающуюся конъюнктуру. Любые искусственные препоны на пути к образованию будут резко снижать экономическую эффективность вложения средств в образовательную систему. Поэтому обеспечение равенства возможностей должно быть заложено в разрабатываемом Кодексе РоссийскойФедерации об образовании в качестве краеугольного камня государственной политики.

Государство осуществляет нормативно-правовое регулирование образовательных отношений в форме федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, которые должны защищать не только интересы граждан и персонал образовательных учреждений от вмешательства чиновников управленческих структур в области образования, но и сами образовательные учреждения.

Современная система государственного контроля функционирования образовательных учреждений, установленная федеральными законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», достаточно противоречива.

При кодификации законов об образовании - а такая работа насущна для системы образования - необходимо внести существенные коррективы, направленные на упрощение процедур контроля, сокращение контрольного аппарата а следовательно, и расходов на выполнение контрольных функций. В противном случае потребуется создание контролирующих органов для осуществления контроля над деятельностью самих контролирующих структур. Кроме того, такая жёсткая система контроля противоречит принципам автономии и академических свобод, провозглашённых законами об образовании в качестве основополагающих принципов государственной образовательной политики.

Обращает на себя внимание и тот факт, что все формы контроля: регистрация, лицензирование, аккредитация образовательных учреждений — сводятся к установлению соответствия государственным образовательным стандартам, которые обновляются не реже одного раза в десять лет (ст. 7.5 Закона РФ «Об образовании»), а не к установлению соответствия современным требованиям, как это делается международными организациями в области образования.

Государство определяет приоритеты в области образования. Оно осуществляет финансирование системы образования, устанавливает налоговые и иные льготы всем образовательным учреждениям, независимо от их организационно-правовой формы.

Государство защищает посредством принятия соответствующих законов руководителей образовательных учреждений всех уровней и форм собственности от ненужного вмешательства в их дела со стороны управленческих структур на уровне федеральных министерств и ведомств, имеющих в своём ведении образовательные учреждения, со стороны аналогичных структур на уровне субъектов Российской Федерации, а также от давления на них с использованием методов и рычагов финансового регулирования.

Государство создаёт на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления эффективные службы образовательной статистики для сбора, анализа и открытого распространения информации о состоянии и тенденциях развития в стране в целом и в отдельных регионах, необходимой для разработки политики в сфере образования, стратегии его развития, стратегического планирования.

Государство создаёт условия для широкой мобильности студентов, преподавателей, аспирантов и докторантов, научных работников способствует расширению контактов образовательных учреждений России с зарубежными образовательными учреждениями¹⁶⁶.

Статья 28 Закона об образовании относит к компетенции Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием следующие полномочия по управлению системой образования:

1. разработка и реализация государственной политики в области образования; принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области образования;

   1. обеспечение государственных гарантий прав граждан в области образования;

2. разработка и реализация федеральных целевых и международных программ в области образования;

3. формирование федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования;

4. согласование назначений руководителей образовательных учреждений федерального подчинения, если иное не предусмотрено законом и типовыми положениями об образовательных учреждениях

соответствующих типов и видов;

5. установление порядка создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных образовательных учреждений;

6. установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;

   1. установление порядка участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования, в том числе в разработке федеральных государственных образовательных стандартов и разработке федеральных государственных требований к дополнительным профессиональным образовательным программам, формировании перечней направлений подготовки (специальностей) профессионального образования, государственной аккредитации образовательных учреждений профессионального образования;

7. создание, реорганизация и ликвидация федеральных государственных образовательных учреждений;

8. разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях;

9. установление порядка лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций;

10. установление форм и порядка проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, в том числе единого государственного экзамена, порядка проверки экзаменационных работ и системы оценки результатов, а также порядка подачи и рассмотрения апелляций;

11. организация проведения единого государственного экзамена на территории Российской Федерации, в том числе разработка контрольных измерительных материалов для проведения единого государственного экзамена и обеспечение ими государственных экзаменационных комиссий в субъектах Российской Федерации, организация и осуществление

централизованной проверки экзаменационных работ участников единого государственного экзамена, формирование и ведение федеральных баз данных об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена;

12. установление порядка приема в имеющие государственную

аккредитацию образовательные учреждения, в том числе порядка проведения дополнительных вступительных испытаний при поступлении в образовательные учреждения среднего профессионального образования и образовательные учреждения высшего профессионального образования;

13. установление перечня олимпиад школьников и порядка их

проведения;

14. установление перечня общеобразовательных предметов, по

результатам освоения которых осуществляется прием в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения среднего профессионального образования и образовательные учреждения высшего профессионального образования для обучения по образовательным программам среднего профессионального образования (на базе среднего (полного) общего образования), программам бакалавриата и программам подготовки специалиста;

15. установление порядка аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений;

16. установление норм труда и нормативов его оплаты в федеральных государственных образовательных учреждениях;

17. утверждение федеральных государственных образовательных стандартов, установление федеральных государственных требований, определение порядка подтверждения документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях, подтверждение таких документов за счет средств заявителя, определение порядка признания и установления в Российской Федерации эквивалентности документов иностранных государств об образовании, об ученых степенях и ученых званиях, признание и установление эквивалентности таких документов за счет средств заявителя;

18. установление:

федеральных нормативов финансирования образования обучающихся, воспитанников федеральных государственных образовательных учреждений; общих принципов финансирования образовательных услуг; образовательного ценза педагогических работников; ставок заработной платы и должностных окладов работников федеральных государственных образовательных учреждений соответствующих профессионально-квалификационных групп;

социальной поддержки различным категориям обучающихся, воспитанников и педагогических работников федеральных государственных образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников в соответствии с законодательством Российской Федерации;

порядка предоставления гражданам и погашения ими государственного образовательного кредита;

федеральных требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, минимальной оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;

порядка разработки и использования дистанционных образовательных технологий;

19. финансирование федеральных государственных образовательных учреждений и образовательных услуг;

20. утверждение порядка проведения экспертизы учебников, рекомендуемых или допускаемых к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, а также ежегодное утверждение на основе экспертизы федеральных перечней таких учебников;

21. утверждение порядка отбора организаций, осуществляющих издание учебных пособий, которые допускаются к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, а также утверждение перечня этих организаций;

22. информационное и научно-методическое обеспечение системы образования, разработка в пределах своей компетенции базисных учебных планов и примерных программ учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей), учебной литературы и учебных пособий. Создание единой для Российской Федерации системы информации в области образования;

23. формирование и ведение федеральных баз данных в области образования;

24. организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических работников и работников органов, осуществляющих управление в сфере образования;

25. надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования образовательными учреждениями дополнительного профессионального образования и научными организациями, реализующими образовательные программы послевузовского профессионального образования и дополнительного профессионального образования, по которым установлены федеральные государственные требования, российскими образовательными учреждениями, расположенными за пределами территории Российской Федерации, образовательными учреждениями высшего профессионального образования, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования; принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний образовательным учреждениям и соответствующим органам, осуществляющим государственное управление в сфере образования; контроль за исполнением предписаний;

26. установление и присвоение государственных наград и почетных званий работникам образования;

27. организация контроля качества подготовки обучающихся и выпускников (государственной (итоговой) аттестации) по образовательным программам основного общего и среднего (полного) общего образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами;

28. осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями и устанавливаемыми в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Закона образовательными стандартами и требованиями:

в высших учебных заведениях по всем реализуемым ими образовательным программам;

в научных организациях и в образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования по программам послевузовского профессионального образования и программам дополнительного профессионального образования;

в федеральных образовательных учреждениях среднего профессионального образования, реализующих программы среднего профессионального образования по подготовке специалистов в сферах обороны, оборонных производств, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемких производств по специальностям, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;

в расположенных за пределами территории Российской Федерации российских образовательных учреждениях и филиалах российских образовательных учреждений по всем реализуемым ими образовательным программам;

29. лицензирование и государственная аккредитация: высших учебных заведений по всем реализуемым ими образовательным программам;

научных организаций и образовательных учреждений дополнительного профессионального образования, реализующих образовательные программы послевузовского профессионального образования и дополнительные профессиональные образовательные программы, по которым установлены федеральные государственные требования;

образовательных учреждений, реализующих военные

профессиональные образовательные программы;

федеральных государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования по подготовке специалистов в сферах обороны, оборонного производства, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;

расположенных за пределами территории Российской Федерации российских образовательных учреждений и их филиалов по всем реализуемым ими образовательным программам;

30. организация и осуществление, в том числе в соответствии с международными договорами, экспертизы содержания и качества подготовки выпускников иностранных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы, соответствующие установленным в Российской Федерации федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям, по заявлениям образовательных учреждений за счет средств таких образовательных учреждений.

Как видим, объем полномочий федеральных органов управления образованием весьма значительный. Это свидетельствует о централизации системы управления образованием.

К полномочиям Российской Федерации в области образования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся следующие полномочия:

1. осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением указанных в подпункте 23 статьи 28 Закона полномочий федеральных органов государственной власти по осуществлению контроля качества образования;

2. лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением указанных в подпункте 24 статьи 28 Закона полномочий федеральных органов государственной власти по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений;

3. надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории субъекта Российской Федерации образовательными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, указанных в подпункте 21 статьи 28 Закона), а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования; принятие мер по устранению нарушений

законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний

соответствующим образовательным учреждениям и органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования; контроль за исполнением предписаний.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования относятся:

1. принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области образования;

2. установление порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений субъекта Российской Федерации;

3. разработка и реализация региональных программ развития

образования с учетом национальных и региональных социально­

экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей;

4. участие в разработке на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности (в части учета региональных, национальных и этнокультурных особенностей);

5. формирование органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих полномочия в сфере образования;

6. обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;

7. организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого­педагогической и медико-социальной помощи (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;

8. организация предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения;

9. организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

10. создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений субъекта Российской Федерации (за исключением создания высших учебных заведений);

11. обеспечение и проведение государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, в том числе в форме единого государственного экзамена, включая проверку экзаменационных работ участников единого государственного экзамена в установленном порядке, формирование и ведение баз данных субъектов Российской Федерации об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена;

12. формирование бюджета субъекта Российской Федерации в части расходов на образование;

13. установление нормативов финансирования образования субъекта Российской Федерации;

14. установление для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;

15. информационное обеспечение в пределах своей компетенции образовательных учреждений, организация обеспечения учебниками в соответствии с федеральными перечнями учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, и учебными пособиями, допущенными к использованию в образовательном процессе в таких образовательных учреждениях;

16. организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации и проведение аттестации педагогических работников образовательных учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений;

17. издание нормативных документов в пределах своей компетенции.

Полномочия органов местного самоуправления в области образования

определены ст.31 Закона об образовании.

Органы местного самоуправления несут ответственность за реализацию права граждан на получение обязательного основного общего образования. В соответствии с Федеральным законом от28.08.1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», к вопросам местного значения отнесены и, соответственно, входят в компетенцию муниципальных органов: организация, содержание и развитие

муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования.

К исключительной компетенции органов местного самоуправления относятся:

• планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных органов управления образованием, муниципальных образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;

• формирование местных бюджетов в части расходов на образование;

• создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

• обеспечение гражданам возможности выбора общеобразовательного учреждения.

Кроме того, органы местного самоуправления ведут учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования. При этом местные органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управления образованием.

По аналогичной схеме сформулировано распределение компетенций между Российской Федерацией и ее субъектами в области высшего и послевузовского образования, ст.10 ФЗ «О высшем и послевузовском образовании».

Полномочия, предоставленные федеральному органу управления высшим профессиональным образованием, можно объединить в следующие группы:

1. Определяющие содержание образования (в частности, утверждение федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, разработка и утверждение примерных учебных планов и образовательных программ соответствующего уровня и направленности);

2. Полномочия по управлению системой высшего и послевузовского образования (осуществление полномочий учредителя подведомственных вузов, лицензирование деятельности вузов);

3. Связанные с финансово-экономическим обеспечением высшего и послевузовского образования (участие в определении объемов бюджетного финансирования вузов на основе прогнозных расчетов и изучения потребности рынка труда в соответствующих специалистах, финансирование деятельности подведомственных вузов, осуществление полномочий по распоряжению государственным имуществом);

4. Связанные с обеспечением организации образовательного процесса в вузах (установление общего приема и структуры приема на обучение в вузы, установление порядка приема и перевода из одного вуза в другой, содействие развитию и реализации новых эффективных технологий обучения в сфере высшего и послевузовского образования, разработка и реализация совместно с общественными объединениями обучающихся мер по их социальной защите и улучшению условий обучения и быта);

5. Относящиеся к области международного сотрудничества по вопросам высшего и послевузовского образования (заключение международных договоров межведомственного характера, определение порядка признания и установления эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском образовании и выдача соответствующих свидетельств);

6. Нормотворческие (издание нормативных актов в пределах установленной компетенции, согласование издаваемых другими органами исполнительной власти нормативных документов в области высшего и послевузовского образования, утверждение положений о порядке замещения научно-педагогических должностей, о филиалах вузов и д.р).

Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусматривает формирование государственной аттестационной службы, к ведению которой отнесены:

1. Контроль за соблюдением государственных образовательных стандартов;

2. Научно-методическое обеспечение итоговой аттестации и контроль качества подготовки выпускников;

3. Рассмотрение представлений и принятие решений о направлении рекламаций на качество образования;

4. Аттестация образовательных учреждений и организация функционирования региональных органов аттестационной службы.

На Федеральном уровне органом межотраслевой компетенции является Министерство образования и науки Российской Федерации.

Министерство образования и науки - это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий государственное управление в области образования, молодежной политики, научной и научно-технической деятельности учреждении среднего и высшего профессионального образования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров.

Министерство наделено полномочиями:

1. Издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Эти акты обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательные учреждения.

2. Создавать, переименовывать, реорганизовывать и ликвидировать в установленном порядке находящиеся в его ведении учреждения и организации, участвовать в учреждении фондов и организаций для поддержки и развитии образования и решения проблем молодежи.

3. Запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, образовательных учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности сведения, материалы и документы, необходимые для осуществления соответствующих задач.

4. Инспектировать в пределах своей компетенции на территории РФ любые образовательные учреждения и любой орган управления образованием в порядке надзора, а также предоставлять это право другим государственным органам управления образованием.

5. Решать ряд экономических вопросов, в частности осуществлять внешнеэкономическую деятельность, а также централизовывать до3% средств федерального бюджета, выделяемых на содержание находящихся в его ведении научно-исследовательских работ в соответствии с функциональной структурой расходов бюджета, и направлять эти средства на приобретение учебного и научно-технического оборудования, бланочно­аттестационной продукции и на другие неотложные нужды.

6. Обеспечивать качество образования. В частности, оно может устанавливать по обращениям образовательных учреждений соответствие уровня и качества подготовки их выпускников требованиям российских государственных образовательных стандартов, проводить эксперименты продолжительностью до 5-ти лет в области использования современных образовательных технологий и организации учебного процесса, научно­исследовательской деятельности в сфере образования.

Министерство возглавляет министр, который назначается на должность и освобождается от нее Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр осуществляет руководство министерством на основе единоначалия, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство задач и функций.

Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2010г. «Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации» были упразднены Федеральное агентство по науке и инновациям и Федеральное агентство по образованию. Их функции переданы правопреемнику - Министерству образования и науки. Таким образом, Министерство сосредоточило в своих руках все основные полномочия по управлению образованием на федеральном уровне.

Во исполнение данного Указа Правительство Российской Федерации приняло Постановление «О Министерстве образования и науки Российской Федерации» от 15 мая 2010г., которым утвердило Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации, а также внесло некоторые изменения в установление предельной штатной численности работников Министерства.

Указанное Положение определило, что Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической деятельности и инновационной деятельности в научно-технической сфере, нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере воспитания, опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере образования, воспитания, научной, научно-технической и инновационной деятельности, включая деятельность федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров, уникальных научных стендов и установок, федеральных центров коллективного пользования, ведущих научных школ, национальной исследовательской компьютерной сети нового поколения и информационное обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности.

В подчинении Министерства образования и науки находятся Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам и Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки.

Положение также определило полномочия, права и порядок деятельности Министерства образования и науки.

Министерство образования и науки Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:

1. полномочие нормотворческой инициативы:

Министерство вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб, к деятельности Высшей аттестационной комиссии, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;

2. собственные нормотворческие полномочия: Министерство

самостоятельно принимает нормативные правовые акты, которые включают в себя:

перечни профессий и направлений подготовки (специальностей), по которым осуществляются профессиональное образование и профессиональная подготовка;

типовые положения о филиалах федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования и порядок их создания;

формы документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, технические требования к ним, порядок выдачи, заполнения, хранения и учета соответствующих бланков документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации;

положение о замещении должностей научно-педагогических

работников образовательных учреждений высшего профессионального образования;

положение о подготовке научно-педагогических и научных

работников;

федеральные государственные образовательные стандарты; номенклатура специальностей научных работников; порядок аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений;

порядок приема в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения, в том числе порядок проведения дополнительных вступительных испытаний при поступлении в образовательные учреждения среднего профессионального образования и образовательные учреждения высшего профессионального образования;

порядок перевода обучающегося из одного образовательного учреждения в другое и т. д.

3. Министерство в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения нужд Министерства, а также проведение научно-исследовательских, опытно­конструкторских и технологических работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности;

4. Министерство обобщает практику применения законодательства Российской Федерации, проводит анализ реализации государственной политики и готовит предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности;

5. Министерство осуществляет:

полномочия и функции учредителя в отношении подведомственных организаций;

функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на него функций;

функции государственного заказчика федеральных целевых программ и проектов в установленной сфере деятельности;

координацию исследований и разработок в сфере нанотехнологий; формирование национальной нанотехнологической сети; формирование национальной информационно-аналитической системы в сфере нанотехнологий; формирование приборно-инструментальной,

технологической и информационной базы для развития наноиндустрии; мониторинг научно-технического и производственного потенциала в сфере нанотехнологий;

определение для образовательных учреждений профессионального образования, находящихся в ведении Министерства, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета, а также квот по целевому приему;

открытие в установленном порядке аспирантур и докторантур в образовательных учреждениях высшего и дополнительного профессионального образования и научных организациях;

6. Министерство формирует сеть федеральных университетов;

7. Министерство осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, в том числе по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Министерство образования и науки Российской Федерации наделяется важными правами, к числу которых относятся:

• право запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам;

• право учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства и подведомственных федеральных служб;

• право принимать нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области образования, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий в области образования, а также устанавливать в случае необходимости целевые прогнозные показатели осуществления субъектами Российской Федерации переданных полномочий в области образования.

Организация деятельности Министерства образования и науки определяется Положением следующим образом:

Министерство образования и науки Российской Федерации возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Он имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации. Количество заместителей Министра устанавливается Правительством Российской Федерации.

Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство образования и науки Российской Федерации полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.

Структурными подразделениями Министерства образования и науки Российской Федерации являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства. В состав департаментов включаются отделы.

Министр наделен широкими полномочиями, в том числе правом в установленном порядке назначать на должность и освобождает от должности работников Министерства; утверждать структуру и штатное расписание центрального аппарата Министерства в пределах установленных Правительством Российской Федерации фонда оплаты труда и численности работников, смету расходов на его содержание в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете; вносить в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов; в установленном порядке назначать на должность и освобождать от должности руководителей подведомственных организаций, заключать, изменять и расторгать с указанными руководителями трудовые договоры; издавать приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам организации деятельности Министерства - приказы ненормативного характера и т.д.

Финансирование расходов на содержание Министерства образования и науки Российской Федерации осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.

Министерство образования и науки Российской Федерации является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Давая краткую организационно-правовую характеристику системе управления образованием в России, как справедливо отмечает Л.Б. Александрова, оно носит многоаспектный и многоуровневый характер.

Многоуровневость, иерархичность управления проявляется при выделении субъектов управляющих воздействий. Субъектами системы управления являются прежде всего государство - Российская Федерация - и её субъекты — в лице соответствующих органов государственной власти, органов управления образованием, муниципальные образования — в лице органов местного самоуправления, а также учредители образовательных учреждений (организаций) в пределах предоставленных им полномочий, сами образовательные учреждения, общественные организации и органы, педагогические работники, обучающиеся, общественность. Названные субъекты взаимодействуют между собой, находятся в определённой взаимосвязи, включая соподчинённость, которая выражается в их соответствующих полномочиях в сфере управления образованием, устанавливаемых Конституцией РФ и на её основании законодательством об образовании.

Считая первый уровень управления наиболее высоким, в том числе по своей юридической силе, примем за него уровень государственного управления, воздействие которого имеет общеобязательную силу.Уровень государственного управления «расщепляется» в соответствии с нормой Конституции о разделении предметов ведения на уровень федерального управления и уровень управления субъектов Российской Федерации. В свою очередь, федеральный уровень имеет два подуровня: подуровень

«центрального» управления образованием, субъектом которого является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции управления — Минобразования России, и подуровень так называемого «ведомственного» управления, в качестве субъекта которого выступают иные федеральные органы исполнительной власти, имеющие в «своём» подчинении образовательные учреждения, например Минобороны, Минкультуры, Минздрав и т. п.

Второй уровень образует управление образовательными учреждениями (организациями) со стороны муниципальных образований в лице органов местного самоуправления.

Третий уровень формируют управляющие воздействия учредителей, а также попечительские советы в пределах своих полномочий.

Четвёртый уровень управления реализуется самим образовательным учреждением, а также общественными органами и организациями, которые осуществляют свою управленческую деятельность на принципах самоуправления.

Внутри данного уровня могут быть сформированы подуровни самоуправления педагогического коллектива (педагогический совет, учёный совет), обучающихся (общее собрание учеников, студентов, ученический комитет, студенческий комитет), родителей (родительский комитет).

Пятым, нижним уровнем управления в системе образования выступает управление собственно образовательным процессом, субъектами которого являются педагог и обучающийся. Этот уровень отражает непосредственно педагогическое управление¹⁶⁷.Педагогические отношения, возникающие по поводу воспитания и обучения между обучаемым и педагогом, в определённой степени и есть отношения подтверждающие органическую власть (управление) учителя над учеником.

Анализируя правовую составляющую, отметим, что в первую очередь законодательством об образовании урегулировано государственное управление, установлена сфера полномочий органов местного самоуправления, очерчена автономия самого образовательного учреждения (организации). В то же время практически не закреплена юридически правовая основа взаимодействия педагогов и обучающихся, а также полномочия (права, обязанности, ответственность) общественности в управлении образованием, хотя в Законе РФ «Об образовании» (ст. 2) говорится о демократическом, государственно­общественном характере управления образованием. Законодательство об образовании практически не устанавливает нормы, оформляющие управление негосударственными образовательными учреждениями (организациями). Неурегулированными остаются вопросы совместного учредительства такого рода организаций, принятия решения по вопросам, находящихся в компетенции учредителей. В результате, как показывает практика, нередко возникают ряд проблем, в том числе принципиального характера, например в отношении управления закрепляемым за образовательным учреждением (имеется в виду определённая Законом РФ «Об образовании» организационно-правовая форма) имуществом, распределения ответственности за реализуемые цели образовательной деятельности и т. п.

Современная система образования как объект управления на сегодняшний день существенно отличается от того, что считалось самоценным в период советской государственности, прежде всего своими целями, функциями, характером складывающихся взаимоотношений, а в конечном итоге - и методами правового воздействия на эти отношения. Так известный учёный-педагог отмечает, что личностно-ориентированная парадигма современного образования, признание приоритетов личностных образовательных ценностей существенно сказывается на трактовке понятия «система образования». Это приводит к разрушению представлений о жёсткой централизованности, законченности и монолитной устойчивости такой системы. В результате смены такой парадигмы образования на первый план выступает не система жёстко детерминированных образовательных учреждений, которые были по существу навязаны человеку и ограничивали его свободу выбора, а сознательно осуществляемый человеком выбор индивидуального образовательного пути в соответствии со своим интересами и способностями, определяющими его образовательные потребности².

Отсюда следует вывод, что меняется и сам объект управления. На смену управлению субъектами, в частности образовательными учреждениями, приходит управление (в значительной степени имеющее характер регулирования) процессами, что в образовании отражается в воздействии на образовательные программы¹²⁶.