Тема 8. Финансовая поддержка субъектов федерации и муниципальных образований

1. Субвенции территориям из федерального и региональных бюджетов

2. Модели распределения финансовой помощи в российских регионах

1.

Согласно принятому законодательному акту, регламентирующему распределение налогов между бюджетами, наиболее весомые в ко­личественном отношении налоги закреплены за федеральным бюд­жетом. Региональные и местные налоги не велики, их доля в кон­солидированном бюджете страны незначительна. В то же время на­грузка на территориальные бюджеты постоянно возрастает. Это обусловлено не только тенденцией к передаче с федерального на территориальные бюджеты многих расходов по финансированию объектов производственного и социокультурного назначения, но и инфляцией, в результате которой содержание этих объектов удоро­жается и увеличиваются затраты, связанные с социальной защитой населения. Территориям необходима финансовая помощь.

Наиболее важный способ передачи средств из вышестоящих бюджетов нижестоящим — отчисления в процентах от налогов, за­крепленных за вышестоящим бюджетом. И эта форма финансовой помощи существует более 60 лет. Она имеет ряд преимуществ, главные из которых — единство бюджетных источников для всех бюджетов и заинтересованность органов власти всех уровней в их мобилизации.

В случаях, когда на территориях не имеется достаточного нало­гового потенциала и поэтому не имеется возможности отрегулиро­вать территориальные бюджеты за счет отчислений от налогов, ис­пользуется метод дотаций, т.е. плановой передачи средств из выше­стоящих бюджетов абсолютной сумме. Разновидностью дотаций являются субвенция, то есть целевая передача средств, и субсидия — предоставление средств другому бюджету на условиях долевого фи­нансирования целевых расходов.

И наконец, в случае имеющихся в территориальных бюджетах кассовых разрывов, вызванных сезонным характером поступления

доходов или осуществления расходов, территориальные бюджеты могут получить из вышестоящих бюджетов бюджетные ссуды.

Однако все перечисленные виды финансовой помощи террито­риальным бюджетам обладают общими, весьма существенными, недостатками. Их применение в межбюджетных отношениях связа­но с субъективизмом в перераспределении бюджетных средств, в зависимости территориальных органов власти от вышестоящих ор­ганов, в наличии элементов иждивенчества у территориальных ор­ганов власти. Все это требовало и требует совершенствования мето­дов предоставления финансовой помощи территориальным бюдже­там, обеспечения их необходимыми финансовыми ресурсами.

В 1992—1993 гг. в России работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития (ВБРР) группа иностранных специалистов. Она занималась вопросами развития бюджетного фе­дерализма в России. По ее рекомендации в механизм межбюджет­ных отношений в соответствии с Указом Президента РФ от 22 де­кабря 1993 г. № 2268 с 1994 г. была введена новая форма оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации — трансферты.

Входя в единую бюджетную систему страны, все бюджеты взаи­мосвязаны в рамках межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения действуют в основном в связи с оказанием территори­альным бюджетам финансовой помощи. Финансовая помощь тер­риториальным бюджетам из бюджетов других уровней осуществля­ется в целях выполнения территориальными органами власти воз­ложенных на них функций и в целях выполнения ими полномочий, переданных им органами власти других уровней.

Методами предоставления территориальным бюджетам финан­совой помощи могут быть: межбюджетные трансферты; субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проек­тов развития общественной инфраструктуры.

Для оказания финансовой помощи в составе бюджетов созданы:

1. в федеральном бюджете:

• Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР);

• Фонд регионального развития;

• Фонд компенсации;

• Фонд софинансирования социальных расходов;

• Фонд реформирования региональных финансов;

2. в региональных бюджетах:

• региональные фонды финансовой поддержки поселений;

• региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

Субвенции территориям из федерального и региональных бюджетов. Как мы уже отмечали, в последние десятилетия все бо­лее распространенной формой предоставления финансовой помощи территориям стали субвенции. Это обусловлено не только ограни­ченностью финансовых ресурсов, но и необходимостью более эф­фективного их использования на основе целевого предоставления и освоения денежных средств. Предоставление территориям субвен­ций регламентируется законодательными актами. В Бюджетном ко­дексе РФ это отражено в главе 16 (ст. 133, 136). В наибольшей сте­пени вопрос о финансовой помощи территориям в виде субвенций рассматривается в Законе РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, ав­тономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 июля 1992 г. № 3303-1. В соответствии с законодательством дей­ствуют следующие условия выделения субвенций и ответственность за соблюдение этих условий. Субвенции предоставляются для фи­нансирования конкретных мероприятий. При этом использование субвенции не ведет к изменению форм собственности на финанси­руемые с их помощью объекты и проекты.

Орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их использование. Получатель субвенций обязан отчитаться об их ис­пользовании в установленном порядке.

Субвенция, не использованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается. Возврат субвенции или досрочное пре­кращение субвенционного финансирования осуществляются на ос­новании решения органа, предоставившего субвенцию. Решение о возврате субвенции должно быть принято не позднее трех месяцев после получения отчетности об использовании субвенции или по истечении срока отчетности.

Возврат субвенции осуществляется в бесспорном порядке за счет средств получателя субвенции в трехмесячный срок после принятия соответствующего решения.

Субвенции могут быть текущие и инвестиционные.

Текущие субвенции вышестоящего бюджета предназначены для выравнивания условий финансирования за счет средств территори­альных бюджетов закрепленных за ними общегосударственных со­циальных расходов. К общегосударственным социальным расходам относятся текущие расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населе­ния, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию.

Инвестиционные субвенции из вышестоящего бюджета предна­значены для выравнивания условий финансирования за счет средств территориальных бюджетов закрепленных за ними общего­сударственных капитальных вложений. К общегосударственным капитальным вложениям относятся капитальные вложения на раз­витие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию.

Объем и распределение субвенций из федерального бюджета рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием РФ при постатейном рассмотрении и утверждении федерального бюджета.

Не использованные в отчетном году или возвращенные субвен­ции перечисляются в федеральный бюджет следующего за отчетным финансового (бюджетного) года.

Право на получение текущих субвенций из федерального бюд­жета имеют республики в составе Российской Федерации, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург, в общих доходах консолидированных бюджетов которых доля бюджетных доходов, необходимых для финансирова­ния общегосударственных социальных расходов, превышает сред­нюю по РФ.

Перечень общегосударственных социальных расходов, гаранти­рованные Российской Федерацией объемы и нормативы их финан­сирования, закрепление этих расходов за соответствующими уров­нями бюджетной системы на очередной финансовый год устанав­ливаются Минфином РФ и утверждаются Федеральным Собранием РФ при рассмотрении и утверждении федерального бюджета.

Текущие субвенции из федерального бюджета предоставляются при условии выделения на финансирование соответствующих ста­тей общегосударственных социальных расходов доли доходов кон­солидированного бюджета республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга не ниже средней по Россий­ской Федерации.

Запросы органов представительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, ав­тономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на полу­чение текущих субвенций из федерального бюджета представляются в Федеральное Собрание РФ и Минфин РФ до 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году.

Минфин РФ до 15 сентября года, предшествующего очередному финансовому году, вносит на рассмотрение Федерального Собра­ния РФ предложения об объеме текущих субвенций из федерального бюджета республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Мо­скве и Санкт-Петербургу и их распределении по статьям общегосу­дарственных социальных расходов, закрепленным за соответствую­щими бюджетами.

Текущие субвенции из федерального бюджета, утвержденные Федеральным Собранием РФ, должны обеспечивать в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономной об­ласти, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, имеющих право на их получение, объемы финансирования закреп­ленных за их бюджетами общегосударственных социальных расхо­дов не ниже гарантированных Российской Федерацией нормативов. Инвестиционные субвенции из федерального бюджета могут быть предоставлены республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, горо­дам Москве и Санкт-Петербургу, доходы бюджетов которых со­гласно заключению Минфина РФ недостаточны для финансирова­ния закрепленных за ними общегосударственных капитальных вло­жений.

Заключения Минфина РФ о возможности финансирования за счет средств бюджетов развития республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных ок­ругов, городов Москвы и Санкт-Петербурга закрепленных за ними общегосударственных капитальных вложений представляются на рассмотрение Федерального Собрания РФ в составе обосновываю­щих материалов к предложениям о предоставлении инвестицион­ных субвенций из федерального бюджета.

Инвестиционные субвенции из федерального бюджета предос­тавляются только на инвестиционные проекты и программы, про­шедшие экспертизу и получившие одобрение Минэкономразвития РФ. Условия и порядок представления инвестиционных проектов и программ на экспертизу устанавливаются Минэкономразвития РФ.

Запросы органов представительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, ав­тономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на полу­чение инвестиционных субвенций из федерального бюджета, вклю­чающие экспертные заключения Минэкономразвития РФ, пред­ставляются в Федеральное Собрание РФ и Минфин РФ до 15 авгу­ста года, предшествующего очередному финансовому году.

Минфин РФ до 15 сентября года, предшествующего очередному финансовому году, вносит на рассмотрение Федерального Собра­ния РФ предложения о предоставлении инвестиционных субвенций из федерального бюджета и конкретные инвестиционные проекты и программы.

Предложения Минфина РФ о предоставлении инвестиционных субвенций из федерального бюджета должны быть одобрены в за­ключениях Комиссий Федерального Собрания РФ.

Контроль за использованием субвенций из федерального бюд­жета возлагается на Федеральное Собрание РФ и Минфин РФ.

Органы представительной власти республик в составе Россий­ской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга в течение месяца после утверждения отчета об исполнении соответствующего бюдже­та обязаны представить в Федеральное Собрание РФ и Минфин РФ отчет об использовании полученных субвенций.

Предоставление субвенций из федерального бюджета может быть прекращено в случае нарушения органами представительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, облас­тей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга норм налогового и бюджетного законодательства РФ.

По решению органов представительной власти республик в со­ставе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга часть субвенций из федерального бюджета может быть направлена на финансирование общегосударственных социальных расходов или капитальных вложений, закрепленных за местными бюджетами. Изменение назначения субвенций, передаваемых в местные бюдже­ты, не допускается.

2.