6. Взаимоотношения органов законодательной (предста­вительной) и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и обеспечение правозаконности в их деятельности. В

основе взаимоотношений органов законодательной (представитель­ной) и исполнительной ветвей государственной власти субъекта РФ лежит принцип разделения властей. Согласно этому принципу, с од­ной стороны, органы законодательной (представительной) и исполни­тельной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий действуют самостоятельно, а с другой - вынуждены взаимодействовать не только между собой (горизонтальные связи), но и между соответствующими федеральными органами государственной власти (вертикальные свя­зи) в определенных формах в целях эффективного управления про­цессами экономического и социального развития субъекта Россий­ской Федерации и в интересах населения, обеспечения правозаконно­сти и правопорядка.

В рамках такого взаимодействия законодательный (предста­вительный) орган субъекта РФ:

• может принимать участие в формировании высшего испол­нительного органа государственной власти субъекта РФ, в утвержде­нии или согласовании назначения на должность отдельных должно­стных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также в согласовании назначения на должность руко­водителей территориальных органов федеральных органов исполни­тельной власти в случаях, предусмотренных федеральным зако­ном. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, а в отношении руководителей территориаль­ных органов федеральных органов исполнительной власти также фе­деральным законом;

• вправе выразить недоверие руководителям органов исполни­тельной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уста­вом) субъекта РФ. Принятие решения о недоверии указанным руко­водителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель выс­шего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)

384

385

направляет изданные правовые акты в законодательный (представи­тельный) орган субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. Вместе с тем, это лицо вправе обратиться в законодательный (представительный) орган государст­венной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного (представитель­ного) органа государственной власти субъекта РФ либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном по­рядке. Руководители органов исполнительной власти субъекта РФ или лица, уполномоченные указанными руководителями, вправе при­сутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях законода­тельного (представительного) органа государственной власти субъек­та РФ и его органов.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться к высшему должностному ли­цу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа го­сударственной власти субъекта РФ) или в органы исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в акты, либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ указанных актов. Он направляет высшему должно­стному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) планы законопроектной работы и проекты законов субъекта РФ.

Депутаты по поручению законодательного (представительно­го) органа государственной власти субъекта РФ или его председателя, работники аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вправе присутствовать на засе­даниях органов исполнительной власти субъектов РФ.

Определенными возможностями в организации взаимодейст­вия органов законодательной (представительной) и исполнительной власти в субъектах РФ обладает Президент РФ. Так, он вправе:

• обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с представлением о приведе­нии конституции (устава) субъекта РФ в соответствие с Кон­ституцией РФ и федеральными законами;

386

• приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также действие акта ор­гана исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, междуна­родным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод челове­ка и гражданина до решения этого вопроса соответствующим су­дом. В период действия указа Президента РФ о приостановлении дей­ствия указанных актов, высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руково­дитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и органы исполнительной власти субъекта РФ при осу­ществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Консти­туции и федеральных законов. Однако в процессе осуществления ими своих функций не исключены споры. Они разрешаются в соот­ветствии с согласительными процедурами, предусмотренными Кон­ституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке. Так, высшее должностное лицо субъекта РФ (ру­ководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд для ре­шения вопроса о соответствии изданного им или органом испол­нительной власти субъекта акта Конституции РФ, федеральным законом и международным обязательствам. Если законы субъекта РФ, правовые акты законодательного (представительного) органа го­сударственной власти субъекта РФ, правовые акты органов исполни­тельной власти субъекта РФ и правовые акты их должностных лиц нарушают права и свободы человека и гражданина, права общест­венных объединений и органов местного самоуправления, то они могут быть обжалованы в судебном порядке. Кроме того, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной

387

власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руко­водителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, кон­ституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опроте­стованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке. Поскольку конституция (устав), законы или иные нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми нахо­дящимися на территории субъекта РФ органами государственной вла­сти, другими государственными органами и государственными учре­ждениями, органами местного самоуправления, организациями, об­щественными объединениями, должностными лицами и гражданами, то невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответствен­ность, предусмотренную федеральными законами и законами субъек­та РФ. Если административная ответственность за указанные дейст­вия не установлена федеральным законам, она может быть установ­лена законом субъекта РФ.

Должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными за­конами и законами субъекта РФ.

7. Особенности правового регулирования, осуществляемо­го субъектом Российской Федерации. Законотворческий про­цесс. Каждый субъект РФ вне пределов ведения РФ, полномочий РФ и ее субъектов РФ по предметам совместного ведения обладает всей полнотой государственной власти и осуществляет собственное право­вое регулирование (статья 73, часть 4 статьи 76 Конституции РФ). С теоретической и практической стороны важно выяснить то, каковы содержание и формы, а также характер и пределы собственного пра­вового регулирования.

Содержание и пределы собственного правового регулирова­ния субъектов Российской Федерации определяются предметами их ведения. В Конституции РФ установлен перечень вопросов, обра­зующих лишь предметы ведения РФ в целом и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72 Кон-

388

ституции РФ). Следовательно, к предметам ведения субъектов РФ относится все то, что не нашло отражения в статьях 71 и 72 Консти­туции РФ, и собственное правовое регулирование субъектов РФ не может выходить за эти пределы.

Хотелось бы, чтобы все было именно так. Но на самом деле ситуация здесь несколько иная. Во-первых, в результате излишне вольного толкования части 2 статьи 76 Конституции РФ, согласно которой "по предметами совместного ведения Российской Федера­ции и субъектов Российской Федерации издаются федеральные за­коны и принимаемые в соответствии с ними законы и иные норма­тивные правовые акты субъектов Российской Федерации", на уров­не многих субъектов РФ получило развитие практика так называе­мого опережающего законотворчества (правотворчества), что сильно усложняет решение вопроса о том, к чей же "подведомст­венности " относится правовое регулирование тех или иных отно­шений. Во-вторых, чрезмерное увлечение договорными процессами привело к тому, что субъекты РФ нередко вторгаются в область предметов ведения РФ, а РФ, наоборот, - в область предметов ве­дения субъектов РФ. Все это ведет к определенной напряженности во взаимоотношениях между федеральными органами государст­венной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Снять эту напряженность или снизить ее до безопасного пре­дела - актуальнейшая задача, и решение ее связано с правильным определением предметов ведения субъектов РФ.

Характер и формы собственного правового регулирования субъектов РФ сочетают в себе элементы централизации и децентрали­зации, нормативности и ненормативности. Сильный отпечаток на собственное правовое регулирование субъектов РФ накладывает дея­тельность официального лидера, законодательного (представительно­го) и исполнительного органов, их состав и некоторые другие факто­ры. В результате не всегда собственное правовое регулирование субъ­ектов РФ характеризуется реалистичностью, адекватностью к вызо­вам времени. Порой в этой области можно наблюдать элементы про­извола, авантюризма, юридического идеализма и правового нигилиз­ма.

В Конституции РФ предусмотрены нормы, которые призваны противостоять этим и подобным им негативным явлениям. Прежде всего, собственное правовое регулирование субъекты РФ должны

389

осуществлять, принимая законы, в том числе конституции и уставы, иные нормативные правовые акты. Кроме того, законы и иные норма­тивные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить феде­ральным законам. Иначе действует федеральный закон (см. статьи 15, 76 Конституции РФ).

Наиболее важным средством собственного правового регули­рования общественных отношений в субъектах РФ является регио­нальный закон, легитимность которого в значительной степени обу­словлено соблюдением ряда демократических законотворческих (правотворческих) процедур. А это актуализирует тему законотворче­ского процесса, но уже применительно не к общефедеральному уров­ню, а к региональному, уровню субъекта РФ.

Законотворческая практика субъектов РФ содержательна и разнообразна. Определенные стороны законотворческой деятельно­сти получили закрепление в конституциях и уставах, но особенно де­тально она регулируется в Регламентах или иных равных им по юри­дической силе нормативных правовых актах. ФЗ "Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации" установил определенные нормативные параметры, которым должен обязательно соответствовать законотворческий процесс в субъектах РФ.

Прежде всего, в этом ФЗ определен круг субъектов, обладаю­щих правом законодательной инициативы в законодательном (пред­ставительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое право принадлежит депутатам, высшему долж­ностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта РФ), представитель­ным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предос­тавлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

Законопроекты, внесенные в законодательный (представи­тельный) орган государственной власти субъекта РФ высшим долж­ностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта РФ), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке.

390

Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобож­дении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрывае­мые за счет средств бюджета субъекта, рассматриваются законода­тельным (представительным) органом государственной власти субъ­екта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо при наличии заключения указанного ли­ца. Данное заключение представляется в законодательный (предста­вительный) орган государственной власти субъекта РФ в срок, кото­рый устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может быть менее четырнадцати календарных дней.

В указанном ФЗ в общем виде определен порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной вла­сти субъекта РФ нормативных правовых актов. Предусмотрено, что конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принима­ются большинством не менее двух третей голосов от установлен­ного числа депутатов, а законы субъекта РФ - большинством голо­сов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Постановления же законодательного (представительного) ор­гана государственной власти субъекта РФ принимаются большинст­вом голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмот­рено федеральным законом.

Проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятие закона оформляется постановле­нием законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Наконец, этим ФЗ установлены порядок обнаро­дования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта РФ.

Законы субъекта РФ, принятые законодательным (представи­тельным) органом государственной власти субъекта РФ, направляют­ся указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в срок, который устанавливает-

391

ся конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. Это должностное лицо обязано обнародовать закон субъекта РФ, удостоверив обнаро­дование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать четырна­дцати календарных дней с момента поступления указанного закона.

В случае отклонения указанным должностным лицом закона субъекта РФ закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон субъекта РФ, одобренный в ранее принятой редак­ции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа госу­дарственной власти субъекта РФ) и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

Конституция (устав) и закон субъекта РФ вступают в силу по­сле их официального опубликования. Законы и нормативные право­вые акты субъекта по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Конституция РФ, федеральные законы, Конституция (устав) и законы субъекта РФ подлежат государственной защите на территории субъекта РФ

392

Лекция 19

ПРАВОВОЙ СТАТУС ЛЕГИСЛАНТА

Политик думает о следующих выборах,

государственный муж - о следующем поколении.

Джеймс Фриман Кларк

1.0 понятии легисланта. Если депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ обозначают парламентарием, то депутата законодательного (представительного) органа государствен­ной власти субъекта РФ, на наш взгляд, лучше наименовать легис-лантом. Правовой статус легисланта определяется рядом федераль­ных и региональных правовых актов. Определяющее значение среди этих актов принадлежит уже названному ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации".