§ 2. Контроль та його види

Виходячи з раніше запропонованої класифікації, детальніше зупинімося на висвітленні особливостей державного та громад­ського контролю.

І. Державний контроль - це одна з функцій державного управління, що полягає в оцінюванні правомірності діяльності об’єкта контролю та здійснюється відповідними державними органами (посадовими особами).

Доцільно розрізняти такі види державного контролю:

1. Президентський контроль здійснюється безпосередньо главою держави або структурами Секретаріату Президента України. Із цих міркувань він поділяється на прямий і непрямий. Прямий президентський контроль застосовується виходячи з повноважень глави держави, що містяться у Конституції України. Йдеться про те, що Президент України:

• призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ра­ди Національного банку України;

• призначає на посади та звільняє з посад половину скла­ду Національної ради України з питань телебачення і радіомов­лення;

• зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів не­відповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;

• скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

• є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил Украї­ни; призначає на посади та звільняє з посад вище команду­вання Збройних Сил України, інших військових формувань; здійс­нює керівництво у сферах національної безпеки та оборони дер­жави;

• очолює Раду національної безпеки і оборони;

• приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Ук­раїні тощо.

Непрямий президентський контроль зводиться до використан ня повноважень відповідних структур Секретаріату Президент України. Секретаріат глави держави є допоміжним органом щодо забезпечення здійснення Президентом України його повноважені. Для прикладу, у структурі Секретаріату Президента України мають місце такі підрозділи (посадові особи), діяльність котрих наповнює змістом непрямий президентський контроль у сфері держав­ного управління:

• представник Президента України у Верховній Раді України;

• представник Президента України у Кабінеті Міністрів Ук­раїни;

• представник Президента України у Конституційному Суді України;

• представник Президента України на Чорнобильській АЕС;

• Головна державно-правова служба;

• Головна служба політичного аналізу;

• Головна служба зовнішньої політики;

• Служба з питань звернень громадян та ін. (Указ Президента України від 14 жовтня 2005 р. № 1445/2005 «Про створення Сек­ретаріату Президента України»).

Контроль за виконанням указів, розпоряджень і доручень Пре­зидента України передбачає постійний моніторинг, отримання від виконавців відповідної проміжної та підсумкової інформації, ана­ліз цієї інформації та результатів моніторингу, інформування Пре­зидента України, глави Секретаріату Президента України про хід реалізації акта чи доручення.

2. Парламентський контроль здійснюється єдиним органом законодавчої влади в Україні - Верховною Радою України і також може бути прямим та непрямим. Прямий парламентський кон­троль здійснюється відповідно до повноважень Верховної Ради України (ст. 85 Конституції України). Це стосується таких повно­важень як:

• заслуховування щорічних і позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

• розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяль­ності Кабінету Міністрів України;

• здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів Ук­раїни;

призначення на посади і звільнення з посад голови Рахункової манати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;

призначення за поданням Президента України Прем’єр- міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордон­них справ України, призначення за поданням Прем’єр-міністра '/країни інших членів Кабінету Міністрів України, голови Анти­монопольного комітету України, голови Державного комітету п к бачсння та радіомовлення України, голови Фонду державного

майна України, звільнення зазначених осіб із посад, вирішення пи­тання про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України тощо.

Що стосується непрямого парламентського контролю, то в цьо­му випадку мова йде про діяльність таких постійно чи тимчасово діючих структур, як:

• Уповноважений Верховної Ради України з прав людини;

• Рахункова палата;

• комітети Верховної Ради України;

• тимчасові контрольні, ревізійні, слідчі комісії.

Зупинімося детальніше на варіантах непрямого парламент­ського контролю у сфері державного управління.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини

Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійс­нює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений), який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України. Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів і посадових осіб. Інститут Уповноваженого, якого ще нерідко називають омбудсменом (швед, ombudsman - упов­новажена особа), вперше з’явився у Швеції 1809 р. На сьогодні в Україні сферою контролю з боку Уповноваженого є відносини, що виникають за реалізації прав і свобод людини та громадянина лише між громадянином України, незалежно від місця його пере­бування, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України, та органами державної влади, органами міс­цевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами. Це положення свідчить про важливу роль Уповноваженого саме у сфері відносин громадянина та влади, які переважно врегульовані нормами адміністративного права.

Метою парламентського контролю, що його здійснює Уповно важений, є:

1. захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними дот ворами України;

2. додержання та повага прав і свобод людини і громадянин!!.

3. запобігання порушенням прав і свобод людини і громадяни­на або сприяння їх поновленню;

4. сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність із Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі;

5. поліпшення і подальший розвиток міжнародної співпраці в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина;

6. запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реаліза­ції людиною своїх прав і свобод;

7. сприяння правовій інформованості населення та захист кон­фіденційної інформації про особу (Закон України від 23 грудня 1997 р. № 776/97-ВР «Про Уповноваженого Верховної Ради Украї­ни з прав людини»).

Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомо­стей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує:

1. за зверненнями громадян України, іноземців, осіб без грома­дянства чи їхніх представників;

2. за зверненнями народних депутатів України;

3. з власної ініціативи.

Уповноважений у конкретному випадку починає свою роботу з розгляду звернень. Звернення подаються в письмовій формі протя­гом року після виявлення порушення прав і свобод людини і грома­дянина. За наявності виняткових обставин цей строк може бути по­довжений Уповноваженим, але не більше ніж до двох років.

Важливим фактором правового статусу Уповноваженого, що і свідчить також про дієвість контролю, що ним здійснюється, є права, що надані чинним законодавством Уповноваженому. З-поміж них необхідно вирізнити:

право безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, органі­зації незалежно від форми власності, бути присутнім на їхніх за­сіданнях;

право вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виокремлення спеціалістів /ні« участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;

• право запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються у справі.

Актами реагування Уповноваженого можуть бути:

а) конституційне подання - акт реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповідність Конститу­ції України (конституційності) закону України чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президента України та Кабінету Міністрів України, правового акта Автономної Республіки Крим; офіційного тлумачення Конституції України та законів України;

б) подання Уповноваженого - акт реагування до органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування, об’єднань гро­мадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їхніх посадових і службових осіб для вжиття відпо­відних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених пору­шень прав і свобод людини і громадянина.

Серед проблем, які мають місце в діяльності та організаційно- правовому статусі Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, необхідно зазначити такі:

• акти реагування Уповноваженого не мають юридично- владного характеру. Тобто, для зміни ситуації, де порушуються права, свободи та законні інтереси людей, Уповноважений пови­нен інформувати про виявлені порушення парламент, Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади, громад­ськість через засоби масової інформації;

• відсутність права законодавчої ініціативи;

• відсутність повноважень стосовно забезпечення прав вій­ськовослужбовців та деяких інших категорій громадян.

Рахункова палата

Згідно зі ст. 98 Конституції України контроль за використан­ням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ра­ди України здійснює Рахункова палата. Вона є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави.

Основними завданнями Рахункової палати є:

• організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, зокрема коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням;

• здійснення контролю за утворенням і погашенням внутріш­нього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності й доцільності видатків державних коштів, валютних і кредитно-фінан­сових ресурсів;

• контроль за фінансуванням загальнодержавних програм еко­номічного, науково-технічного, соціального і національно-куль­турного розвитку, охорони довкілля;

• контроль за законністю і своєчасністю руху коштів Держав­ного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках (Закон України від 11 липня 1996 р. № 315/96-ВР «Про Рахункову палату»).

Рахункова палата має право контролювати також місцеві дер­жавні адміністрації та органи місцевого самоврядування, підпри­ємства, установи, організації, банки, кредитні установи, господар­ські товариства, страхові компанії, інші фінансові установи та їхні спілки, асоціації та інші об’єднання незалежно від форм власності, об’єднання громадян, недержавні фонди та інші недержавні неко- мерційні громадські організації у тій частині їхньої діяльності, яка стосується використання коштів Державного бюджету України.

Комітети Верховної Ради України, тимчасові контрольні, ревізійні, слідчі комісії

Контрольна функція комітетів Верховної ради України полягає в:

1. аналізі практики застосування законодавчих актів у діяльно­сті державних органів, їхніх посадових осіб із питань, віднесених до предметів відання комітетів, підготуванні й поданні відповідних висновків і рекомендацій на розгляд Верховної Ради України;

2. контролі за виконанням Державного бюджету України в час­тині, що віднесена до предметів їх відання, для забезпечення до­цільності, економності та ефективності використання державних коштів у порядку, встановленому законом;

3. організації та підготуванні за дорученням Верховної Ради України парламентських слухань;

4. взаємодії з Рахунковою палатою;

5. взаємодії з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини;

6. направленні матеріалів для відповідного реагування в ме­жах, установлених законом, органам Верховної Ради України, державним органам, їхнім посадовим особам тощо (Закон України від 4 квітня 1995 р. № 116/95-ВР «Про комітети Верховної Ради України»).

Згідно з положеннями ст. 89 Конституції України комітети Верховної Ради України здійснюють законопроектну роботу, го­тують і попередньо розглядають питання, віднесені до повнова­жень Верховної Ради України. Верховна Рада України у межах своїх повноважень створює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного скла­ду Верховної Ради України. Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду.

Регламент Верховної Ради України визначає, що Верховна Ра­да може створювати, коли визнає за необхідне, тимчасові контро­льні, ревізійні, слідчі комісії з будь-якого питання своєї компетенції. Завдання і коло повноважень таких комісій визначаються Верхов­ною Радою при їх створенні. Повноваження тимчасової контроль­ної, ревізійної чи слідчої комісії Верховної Ради припиняються автоматично з прийняттям Верховною Радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень Верховної Ради, яка створила цю комісію.

Для прикладу можна навести постанову Верховної Ради України від 3 серпня 2006 р. № 72-У «Про утворення Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань перевірки ситуації із за­безпеченням природним газом українських споживачів, розрахун­ками за поставлений природний газ та можливими порушеннями діючого законодавства на енергетичному ринку України».