2.4. Реализация административно-правовых норм

Реализация норм административного права – это процесс практического претворения в жизнь субъектами административного права государственной воли, выраженной в нормах. В этом процессе участвуют все стороны указанных отношений, но, естественно, в соответствии с их административно-правовым статусом.

Известны два основных способа реализации административно-правовых норм: исполнение и применение.

Исполнение – точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления.

Применение выражается в издании полномочным органом индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. То есть, в отличие от исполнения, применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти.

Эти акты издают применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.).

Правоприменение в административном порядке в случаях, специально предусмотренных действующим законодательством, возлагается также на суды (судей).

Например, при назначение административных наказаний за мелкое хулиганство или при разрешении споров по жалобе граждан на действия органов управления и должностных лиц. Таким образом, исполнение и применение являются основными способами реализации административно-правовых норм.

Кроме основных форм (способов) – исполнения и применения – выделяют еще два способа: соблюдение и использование.

Соблюдение характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

Использование как форма реализации административно-правовых отношений состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

Подобно исполнению использование осуществляется активным способом, но в отличие от исполнения при использовании реализуются субъективные права.

Кроме того, в отличие от первых двух форм реализации норм при использовании субъект сам решает, воспользоваться или воздержаться от использования предоставленного административно-правовой нормой субъективного права.

2.5. Субъекты административно-правовых отношений

Субъект от латинского «субъектум» имеет следующие значения:

• человек, познающий мир и воздействующий на него в своей практической деятельности;

• человек как носитель определенных свойств, качеств;

• человек как носитель прав и обязанностей.

Субъекты административного права – это физические или юридические лица (организации), которые в соответствии с действующим законодательством могут являться участниками (сторонами) регулируемых нормами административного права управленческих правоотношений.

В качестве субъектов административного права можно также рассматривать РФ, субъекты Федерации. В этой роли они обладают административной правоспособностью. Однако в конкретных административно-правовых отношениях они не участвуют. Административной дееспособностью обладают их органы исполнительной власти и органы управления.

Система субъектов административного права

Субъекты административного права (административно-правовых отношений) могут быть индивидуальными и коллективными.

Индивидуальные субъекты – это обобщенное наименование нескольких категорий физических лиц – участников административных отношений:

• граждане РФ;

• иностранные граждане;

• лица без гражданства (апатриды);

• лица со специальным административно-правовым статусом.

Коллективные субъекты:

а) государственные организации:

• органы исполнительной власти (государственного управления) и их структурные подразделения;

• государственные предприятия, учреждения и их объединения;

б) негосударственные организации:

• общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.п.);

• трудовые коллективы;

• различные коммерческие структуры;

• органы местного самоуправления.

Граждане как субъекты административного права и их правовой статус

Административно-правовой статус гражданина РФ – это его правовое положение во взаимоотношениях с органами исполнительной власти. Основу правового статуса лица составляют его права и обязанности. Иногда дополнительно в понятие правового статуса включают правоспособность, дееспособность, гарантии реализации прав.

По степени универсальности выделяют:

• общий (международный) правовой статус личности – совокупность прав и свобод, закрепленных на уровне Всеобщей декларации прав человека и иных международно-правовых актов;

• конституционный статус личности – права, свободы, обязанности, закрепленные в Конституции;

• отраслевой статус личности – правовое положение личности, регламентируемое нормами отдельной отрасли права;

• родовой (или специальный) статус – правовое положение отдельной категории лиц;

• индивидуальный статус – правовое положение конкретного лица, определяемое его индивидуальными характеристиками (возраст, профессия, наличие специальных прав и т.д.).

В соответствии с данной классификацией административно-правовой статус личности – это отраслевой статус. Важнейшими характеристиками этого статуса являются административная правоспособность (способность лица иметь права и обязанности в сфере административного права), а также административная дееспособность (способность лица своими действиями осуществлять права и обязанности, предусмотренные нормами административного права).

Правоспособность в административном праве наступает с рождения, дееспособность в полном объеме наступает с 18 лет, но отдельные элементы формируются раньше (например, лицо реализует свое право на образование с 6 лет, в 16 лет появляется возможность привлечения к административной ответственности).

На административную дееспособность влияет наличие у граждан определенных заболеваний (душевная болезнь, слабоумие). В силу указанных обстоятельств граждане могут быть признаны частично или полностью недееспособными.

Виды специальных статусов индивидуальных субъектов

Специальные административно-правовые статусы характеризуют особенности положения отдельных категорий лиц (наличие дополнительных прав, дополнительных обязанностей). Выделяют четыре группы специальных административных статусов:

1. члены административных коллективов, т.е. коллективов, где отношения регулируются преимущественно нормами административного права (обучающие, военнослужащие и др.);

2. жители территорий с особым административно-правовым режимом (пограничных территорий, свободных экономических зон, особо охраняемых природных территорий);

3. субъекты государственной опеки (безработные, инвалиды, беженцы, вынужденные переселенцы);

4. субъекты разрешительной системы (лица, имеющие разрешение на какой-либо вид деятельности: управление автомобилем, ношение оружия и т.д.).

Права и обязанности граждан в сфере государственного управления

По источнику закрепления выделяют:

1. права, закрепленные Конституцией РФ;

2. права, которые отсутствуют в Конституции РФ, но закрепляются иными источниками административного права.

По содержанию выделяют три группы прав:

1. права на социально-политическую активность: право поступления на государственную службу, избирательные права, право на обращения в органы власти, право собирать и распространять информацию;

2. право на государственную помощь, содействие: право на государственную социальную, медицинскую помощь, право на образование, на доступ к культурным ценностям и т.д.;

3. право на защиту личности, личную и семейную тайну, неприкосновенность личности, жилища.

Обязанности граждан в административном праве

К общим для всех граждан обязанностям относятся обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы, платить законно установленные налоги и сборы, защищать Отечество, охранять природу и культурное наследие.

К специальным обязанностям относятся обязанности, возникающие из правомерных действий (например, обязанности лица поступившего на государственную службу) и из неправомерных действий (например, обязанность уплатить штраф за правонарушение).

Административно-правовые гарантии прав и свобод граждан

Сущность административно-правовых гарантий. Изначальным и универсальным гарантом прав граждан является закон. Любые властные структуры и должностные лица обязаны действовать в рамках закона, и только в рамках закона они могут быть наделены качествами организационно-правовых гарантов.

Закон может выполнять функцию гаранта при соблюдении следующих условий:

• положения, содержащиеся в законе, должны быть адекватны экономической и политической ситуации в стране, а также обладать юридической стабильностью;

• закон должен отвечать высокому уровню юридической техники (совокупная связь определенных приемов, применяемая как при разработке содержания и структуры правовых актов, так и при их реализации).

Для обеспечения административно-правовых гарантий прав и свобод граждан сформулированы следующие положения:

• в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина;

• ограничение прав возможно только при наличии определенных обстоятельств и должно быть установлено законодательством;

• определен перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению вообще;

• любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться без официального опубликования.

Организационно-правовые гарантии можно подразделять на два вида:

1) судебные, т.е. реализуемые судами в процессе осуществления правосудия. Порядок рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений, установлен законодательством о гражданском судопроизводстве (дела по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан). Дела по экономическим спорам, возникающим из административных правоотношений, подведомственны арбитражному суду;

2) административные, т.е. реализуемые во внесудебном порядке. В рамках управленческой компетенции должностные лица вправе, а во многих случаях обязаны рассматривать вопросы обеспечения административно-правовых гарантий прав граждан и принимать меры для их реализации.

Конституцией РФ закреплено право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Основные виды обращений граждан:

• Предложение – это обращение, касающееся необходимости решения социально-значимых проблем (привлечение внимания к несовершенству организации, деятельности или регулирования в той или иной области и указание на пути их устранения).

• Заявление – обращение по поводу реализации гражданином его права или законного интереса, не связанного с его нарушением.

• Жалоба – обращение в государственные или иные официальные органы к должностным лицам с требованием восстановления нарушенного права или законного интереса.

В любом случае обращение должно содержать сведения об обратившемся лице, анонимные обращения не рассматриваются. Общий срок рассмотрения обращения – 1 месяц. Этот срок может быть продлен еще на один месяц с уведомлением обратившегося лица. Должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, направляют их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителей, а при личном приеме разъясняют, куда им следует обратиться. Запрещается направлять жалобы граждан для решения тем органам и должностным лицам, действия которых обжалуются.

Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе предоставление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

• нарушены права и свободы гражданина;

• созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

• незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.

Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратится с жалобой в суд.

Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного служащего.

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

• три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

• один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

В статье 30.1 КоАП подробно прописан механизм обжалования дел по административным правонарушениям.

«1. Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в статьях 25.1 – 25.5 настоящего КоАП:

1) вынесенное судьей – в вышестоящий суд;

2) вынесенное коллегиальным органом – в районный суд по месту нахождения коллегиального органа;

3) вынесенное должностным лицом – в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела;

4) вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, – в районный суд по месту рассмотрения дела».

Статья 30.2. устанавливает порядок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении:

«1. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу.

2. Жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного ареста либо административного выдворения подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы.

3. Жалоба может быть подана непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать.

4. В случае, если рассмотрение жалобы не относится к компетенции судьи, должностного лица, которым обжаловано постановление по делу об административном правонарушении, жалоба направляется на рассмотрение по подведомственности в течение трех суток.

5. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается.

6. Жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы».

Статья 30.3. устанавливает срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении:

«1. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.

2. В случае пропуска срока, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, указанный срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу».

Статья 30.4. рассматривает подготовку к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении:

«При подготовке к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судья, должностное лицо:

1) выясняют, имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения жалобы данными судьей, должностным лицом, а также обстоятельства, исключающие производство по делу;

2) разрешают ходатайства, при необходимости назначают экспертизу, истребуют дополнительные материалы, вызывают лиц, участие которых признано необходимым при рассмотрении жалобы;

3) направляют жалобу со всеми материалами дела на рассмотрение по подведомственности, если ее рассмотрение не относится к компетенции соответствующих судьи, должностного лица».

Статья 30.5. устанавливает сроки рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении:

«1. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подлежит рассмотрению в десятидневный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в орган, должностному лицу, правомочным рассматривать жалобу.

1.1. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подлежит рассмотрению в двухмесячный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, правомочный рассматривать жалобу.

2. Жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1 – 5.25, 5.45 – 5.52, 5.56, 5.58 настоящего Кодекса, подлежат рассмотрению в пятидневный срок со дня их поступления со всеми материалами в суд, правомочный рассматривать жалобы.

3. Жалоба на постановление об административном аресте либо административном выдворении подлежит рассмотрению в течение суток с момента подачи жалобы, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест либо подлежит административному выдворению.

4. Жалоба на постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности подлежит рассмотрению в пятидневный срок со дня ее поступления со всеми материалами в вышестоящий суд, уполномоченный рассматривать соответствующую жалобу».

Статья 30.6. устанавливает порядок рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении:

«1. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается судьей, должностным лицом единолично.

2. При рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении:

1) объявляется, кто рассматривает жалобу, какая жалоба подлежит рассмотрению, кем подана жалоба;

2) устанавливается явка физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу, а также явка вызванных для участия в рассмотрении жалобы лиц;

3) проверяются полномочия законных представителей физического или юридического лица, защитника и представителя;

4) выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении жалобы в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения жалобы;

5) разъясняются права и обязанности лиц, участвующих в рассмотрении жалобы;

6) разрешаются заявленные отводы и ходатайства;

7) оглашается жалоба на постановление по делу об административном правонарушении;

8) проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенного постановления, в частности заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении; при необходимости заслушиваются показания других лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, пояснения специалиста и заключение эксперта, исследуются иные доказательства, осуществляются другие процессуальные действия в соответствии с настоящим Кодексом;

9) в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение.

3. Судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме».

Статья 30.7. определяет порядок решения по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении:

«1. По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится одно из следующих решений:

1) об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;

2) об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;

3) об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 КоАП, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление;

4) об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания;

5) об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом».

Статья 30.8. определяет порядок оглашения решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении:

«1. Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении оглашается немедленно после его вынесения.

2. Копия решения по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении в срок до трех суток после его вынесения вручается или высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых было вынесено постановление по делу, а также потерпевшему в случае подачи им жалобы либо прокурору по его просьбе.

3. Решение по жалобе на постановление об административном аресте либо административном выдворении доводится до сведения органа, должностного лица, исполняющих постановление, а также лица, в отношении которого вынесено решение, и потерпевшего в день вынесения решения».

Статья 30.9. устанавливает порядок пересмотра решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении:

«1. Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд.

2. Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное коллегиальным органом, органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, и (или) решение судьи по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в вышестоящий суд».