5.4. Правовые акты управления

Предназначение административно-правовых норм заключается прежде всего в обеспечении эффективной реализации конституционного назначения исполнительной власти.

1. Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти.

Слово «акт» произошло от лат. aktus и имеет несколько значений:

• официальный документ, запись, протокол;

• поступок, действие.

Акты управления обладают характерными чертами:

• акт управления – правовой акт, его издание – это юридическая форма исполнительно-распорядительной деятельности, т.е. с его помощью исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;

• издается только полномочным субъектом исполнительной власти в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством;

• оформляется в соответствии с нормами права и имеет определенный порядок принятия (утверждение);

• содержит в себе юридически-властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

• акт подзаконен, т.е. может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

• правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления. Он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет или прекращает конкретные правовые отношения.

Юридическое значение акта управления:

• издание акта управления влечет определенные правовые последствия, а именно установление или отмену правовых норм или возникновение, прекращение или изменение административно-правовых отношений;

• акт управления содержит правовые нормы, общие правила, определяющие поведение субъектов административно-правовых отношений (должностных лиц, граждан, а также деятельность предприятий, учреждений, организаций и т.д.).

Таким образом, правовой акт управления – это основанное на законе юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (в виде подзаконного юридического акта), направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

Правовые акты отличаются от служебной документации тем, что имеют юридическую силу. Служебная же документация (докладные записки, служебные письма, стенограммы и т.д.), в отличие от правовых актов, почти всегда носит только информационный характер.

Под юридической силой понимается «свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления» (ГОСТ Р 51141–98).

2. Виды (классификация) актов управления:

• общей компетенции (федеральные, республиканские, областные, краевые, окружные, городские и т.д.);

• отраслевой компетенции (ведомственные акты);

• межотраслевой (межведомственные акты);

• внутриотраслевой компетенции (локальные акты).

По юридическому содержанию акты исполнительной власти делятся:

• на нормативные. Нормативные акты управления непосредственно выражают регулятивную функцию административного права (устанавливающие, изменяющие, отменяющие юридические нормы). В них содержатся административно-правовые нормы, рассчитанные на длительное применение и не имеющие персонифицированного адресата (например: правила дорожного движения, санитарно-гигиенические правила и т п.);

• индивидуальные. Индивидуальные акты управления, в отличие от нормативных, носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер и содержит персонифицированное предписание для решения индивидуальных административных дел.

По своему юридическому содержанию это – распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. В качестве наиболее показательного примера индивидуального правового акта может служить приказ министра о назначении того или иного лица на ту или иную должность;

• смешанные акты (акты, в которых содержатся нормы права и правоприменительные решения либо даже и общие требования). В зависимости от субъектов, принявших акты исполнительной власти, они делятся:

– на акты федеральных органов государственной власти и их должностных лиц (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ; приказы, постановления и другие акты центральных органов РФ; акты территориальных федеральных органов);

– акты государственных органов власти субъектов РФ;

– акты общественных организаций, которым делегированы государственно-властные полномочия.

По форме выражения различают акты:

• письменные;

• устные (используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности);

• конклюдентные – выраженные в знаках, световых и звуковых сигналах (например, жезлы работника полиции, регулирующего уличное движение).

В зависимости от даты начала действия акты делятся на вступающие в силу:

• немедленно либо с даты подписания или принятия;

• с даты, указанной в акте;

• с даты, указанной в другом акте;

• после государственной регистрации и официального опубликования.

В зависимости от порядка принятия административные акты подразделяются:

• на коллегиальные (принимаются большинством от общего числа коллегиального органа);

• единоличные акты.

Требования к актам исполнительной власти

Первое требование, предъявляемое к акту, – целесообразность, т.е. полезность с точки зрения государственных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо. Он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят, предусматривать механизм его претворения в жизнь.

Законность – второе требование к актам исполнительной власти, предусматривающее:

• наличие компетенции автора;

• соответствие акта закону по существу;

• соответствие цели закона;

• принятие в установленный законом срок;

• соблюдение процессуальных правил издания акта.

Акты, не соответствующие требованиям законности, подразделяют на ничтожные и оспоримые.

Акты признаются ничтожными, если:

• на то есть прямое указание закона;

• грубо нарушена подведомственность административных дел;

• нет законного основания (заявления, представления и т.д.);

• нарушен срок давности;

• акт предписывает совершение преступления и т.д.

Оспоримые акты подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном законом порядке.

Сущность организационно-технических требований, предъявляемых к актам исполнительной власти:

• акт должен быть написан четким, ясным, лаконичным языком, понятным для тех, к кому он обращен;

• акт должен быть оформлен грамматически правильно;

• акт должен быть своевременно доведен до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов;

• оформленный надлежащим образом акт должен быть передан на хранение.

4. Административно-правовой договор – это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращения административных прав и обязанностей. Это – новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает односторонние юридически властные волеизъявления, а договорные связи исходят, напротив, из равенства их участников.

Например, органы исполнительной власти РФ (Правительство РФ, центральные федеральные органы РФ, органы субъектов РФ) заключают межправительственные соглашения по различным вопросам, таким, как борьба с преступностью и т.д.

По предметному критерию различают:

• договоры о компетенции (разграничение и делегирование полномочий и предметов ведения);

• договоры в сфере управления государственной собственностью;

• договоры, обеспечивающие государственные нужды;

• финансовые и налоговые соглашения;

• договоры о взаимодействии и сотрудничестве;

• различного рода концессии и инвестиционные соглашения;

• договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (содействие занятости населения, коммунальные услуги, перевозка в общественном транспорте).