Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства

Правовое положение иностранных граждан регламентируется Конституцией РФ, международными договорами, правилами пребывания иностранных граждан на территории РФ.

Согласно Конституции РФ (часть 3 статья 62) иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами РФ.

Находящиеся на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами РФ. Вопросы об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории РФ иностранными гражданами, которые согласно действующим законам и международным договорам пользуются иммунитетом от административной юрисдикции РФ, разрешаются дипломатическим путем.

Законодательство различает иностранных граждан, постоянно проживающих и временно пребывающих на территории РФ, а также проезжающих через территорию РФ транзитом. Иностранные граждане, находящиеся на территории РФ, если они имеют разрешение и вид на жительство, выданное органами внутренних дел, – постоянно проживающие. Иностранные граждане, находящиеся на территории РФ на иных основаниях, – временно пребывающие.

Особенности правосубъектности лиц, находящихся на территории РФ и не являющихся ее гражданами:

• иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть государственными служащими, занимать некоторые должности, работать в органах внутренних дел;

• иностранные граждане и лица без гражданства не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;

• на иностранных граждан и лиц без гражданства не распространяется воинская обязанность;

• за ряд правонарушений к ответственности могут привлекаться только иностранные граждане и лица без гражданства;

• только к иностранным гражданам и лицам без гражданства применяется такое административное наказание, как выдворение;

• иностранные граждане и лица без гражданства могут въезжать на территорию РФ при наличии разрешения;

• иностранные граждане и лица без гражданства проживают и осуществляют свою деятельность на основании специальных документов;

• для иностранных граждан могут быть установлены ограничения в передвижении и выборе места жительства (Постановление Правительства РФ от 4 июля 1992 г. № 470 (в ред. от 17 мая 2012) «Об утверждении Перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан»);

• по территории, открытой для иностранцев, они могут свободно перемещаться при условии уведомления об этом органов внутренних дел. По прибытии в пункт назначения они должны зарегистрировать свое временное пребывание;

• при наличии обстоятельств, установленных законодательством, выезд из России может быть не разрешен.

2.6. Административно-правовые отношения

Административно-правовые отношения – это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления. В административно-правовых отношениях стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных административно-правовой нормой. Административно-правовые отношения имеют свою структуру, в которую входят субъекты (участники), объекты (то, по поводу чего возникли отношения) и юридические факты.

Субъектами административно-правовых отношений являются их участники, т.е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению (органы управления, должностные лица), и те, которые имеют иной административно-правовой статус (граждане, общественные объединения).

Причем наличие лица (физического или юридического), обладающего правами и обязанностями в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, обязательно.

Без них управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут. Такого рода отношения не могут возникнуть между гражданами, между общественными объединениями и внутри них, поскольку в административно-правовых отношениях в принципе исключено юридическое равенство участников.

Общим объектом регулирования административно-правовых норм являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной власти, а непосредственным объектом – действия (решения) субъектов, их положительное или негативное поведение, выразившееся, например, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления или в совершении административного правонарушения.

Административно-правовым отношениям присуще широкое разнообразие в зависимости от характера и видов управленческой деятельности, ее участников, от того, какие функции государственного управления реализуются, от поставленных перед органами исполнительной власти (местной администрацией) целей и т.д.

Итак, особенностью административно-правовых отношений является то, что:

• в качестве одной из сторон данных отношений всегда выступают соответствующий орган исполнительной власти или должностное лицо, наделенное управленческими государственно-властными полномочиями;

• вследствие наличия в административно-правовых отношениях субъекта, наделенного властными полномочиями, в этих отношениях всегда существует юридическое неравенство сторон, выражающееся в том, что одна из сторон принимает решение (издает предписание) и может применять принуждение в отношении другой стороны;

• отношения, как правило, возникают по воле одной стороны, согласие (желание) второй стороны не является обязательным;

• многие органы исполнительной власти и их должностные лица в административно-правовых отношениях обладают правом издания нормативных актов, действуя по поручению государства;

• существует два порядка разрешения споров: судебный и административный;

• ответственность в случае нарушения административно-правовых норм наступает не перед другой стороной, а перед государством.

Важнейшим признаком субъектов административно–правовых отношений является наличие у них материального или процессуального административного статуса, т.е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности.

В данном случае речь идет о таких двух категория, как:

1. административная правоспособность – способность иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности (право на имя, право на благоприятную окружающую среду, право на медицинскую помощь и т.д.);

2. административную дееспособность – способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за нарушения административно-правовых правил (право на поступление на государственную службу, право на образование и т.д.).

Юридические факты

Административно-правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами.

Такими условиями являются юридические факты, т.е. обстоятельства, при которых в соответствии с данной нормой между субъектами управленческой деятельности должны произойти конкретные правоотношения.

В качестве юридических фактов выступают, как правило, действия, а в некоторых случаях – события.

Действия – результат активного волеизъявления субъекта.

Различают действия правомерные (соответствующие требованиям административно-правовых норм), такие, как, например, правовые поступки, акты органов управления, и неправомерные (не соответствующие требованиям административно-правовых норм, нарушающие их). Это – дисциплинарные проступки и административные правонарушения как наиболее характерные для сферы управления. К числу неправомерных относится также бездействие (например, непринятие органами внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка).

События – явления, независимые от воли людей (смерть, стихийное бедствие и т.п.)

Таким образом, прямое последствие юридических фактов – возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения.

Особенностью юридических фактов по административному праву является то, что основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный, т.е. относящийся к конкретному адресату и делу, характер. Например, приказ (распоряжение) о назначении на должность влечет за собой возникновения государственно-служебных отношений, являющихся разновидностью административно-правовых.

Виды административно-правовых отношений

1. В зависимости от особенностей участников отношений существуют следующие виды административно-правовых отношений:

• между соподчиненными органами исполнительной власти (например, МВД и Управление внутренних дел субъекта РФ, т.е. вышестоящим и нижестоящим органами);

• между несоподчиненными органами исполнительной власти (например, между двумя министерствами);

• между органами исполнительной власти и организациями, находящимися в их подчинении (ведении) (Министерство образования и государственный вуз);

• между органами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора);

• между государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления (администрация Томской области и администрация города Томска);

• между органами исполнительной власти и негосударственными предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры);

• между органами исполнительной власти и общественными объединениями (Министерство юстиции и общественные организации);

• между органами исполнительной власти и гражданами.

2. Все вышеперечисленные отношения можно проклассифицировать по юридическому характеру взаимодействия их участников.

В соответствии с этим критерием выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения. Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотношения. Возникают они обычно между соподчиненными сторонами.

3. Кроме того, эти отношения можно разделить как на внешние административно-правовые отношения, так и на внутренние (внутриорганизационные).

Внутренние складываются в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Вместе с тем имеются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, т.е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и свободы граждан, полномочия должностных лиц и компетенции органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере управления.

4. По целям административно-правовые отношения подразделяются в первую очередь на охранительные и регулятивные.

5. В зависимости от федеративного устройства РФ различают отношения, возникающие:

• между центральными федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Федерации (между Правительством РФ и правительствами республик);

• между органами исполнительной власти субъектов Федерации, находящимися на одном уровне (между правительствами двух республик);

• между органами исполнительной власти субъектов Федерации, стоящими на разных уровнях (например, между администрацией Красноярского края и входящего в его состав Эвенкийского автономного округа).

6. По характеру юридических фактов административно-правовые отношения делятся на отношения:

• порожденные правомерными действиями;

• порожденные неправомерными действиями;

7. По содержанию различают следующие виды административно–правовых отношений:

• материальные – общественные отношения в сфере управления, которые регулируются материальными нормами административного права, т.е. нормами прямого воздействия на общественные отношения;

• процессуальные – отношения, складывающиеся в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел, которые регулируются административно-процессуальными нормами, т.е. нормами, закрепляющими формы и порядок реализации материального права.