4. Вы­бо­ры в Пе­тер­бург­скую го­род­скую ду­му в 1870–1880 гг.

Реа­ли­за­ция го­род­ской ре­фор­мы 1870 г. долж­на бы­ла на­чать­ся с про­ве­де­ния вы­бо­ров, в ре­зуль­та­те ко­то­рых фор­ми­ро­ва­лись ор­га­ны об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния в сто­ли­це. Про­ве­де­ние мас­со­вых пуб­лич­ных вы­бо­ров пу­тем «за­кры­той бал­ло­ти­ров­ки» (тай­ным го­ло­со­ва­ни­ем) бы­ло для Рос­сии делом но­вым. Из-за от­сут­ст­вия опы­та и тра­ди­ций в ор­га­ни­за­ции та­ких вы­бо­ров в раз­дел Городового положения о выборах ока­за­лись вклю­че­ны по­ло­же­ния, ко­то­рые бы­ло труд­но, а под­час и не­воз­мож­но реа­ли­зо­вать на прак­ти­ке. В то же вре­мя мно­гое ос­та­лось не пре­ду­смот­рен­ным. Боль­шие слож­но­сти бы­ли свя­за­ны с са­мим ме­ха­ни­змом про­ве­де­ния вы­бо­ров.

Все­го по Го­ро­до­во­му по­ло­же­нию 1870 г. в Пе­тер­бур­ге при 750 тыс. чел. на­се­ле­ния из­би­ра­тель­ное пра­во по­лу­чи­ли 18590 чел., т. е. ме­нее 2,5% от об­ще­го чис­ла жи­те­лей сто­ли­цы. Но да­же эта чис­лен­ность из­би­ра­те­лей оза­да­чи­ла их уст­рои­те­лей пер­спек­ти­вой не­из­беж­ных чис­то тех­ни­че­ских труд­но­стей: не име­лось по­ме­ще­ния для од­но­вре­мен­но­го со­б­ра­ния та­ко­го ко­ли­че­ст­ва лю­дей, не­дос­та­ва­ло не­об­хо­ди­мо­го для го­ло­со­ва­ния обо­ру­до­ва­ния — бал­ло­ти­ро­воч­ных ша­ров, ящи­ков и т. п. Как и в дру­гих го­ро­дах, в сто­ли­це из­би­ра­те­ли бы­ли по­де­ле­ны на три раз­ря­да. Ка­ж­дый раз­ряд имел пра­во из­би­рать в ду­му рав­ное ко­ли­че­ст­во глас­ных — в Пе­тер­бур­ге по 84 че­ло­ве­ка. В 1873 г. в пер­вый раз­ряд во­шло 224 из­би­ра­те­ля, во второй — 887 и в третий — ос­таль­ные 17479. Тех, кто был от­не­сен к по­след­не­му, са­мо­му мно­го­чис­лен­но­му раз­ря­ду, при­шлось раз­де­лить на 7 от­де­лов. Вы­бо­ры в ка­ж­дом из них про­во­ди­лись в раз­ные дни, но по од­но­му и то­му же спи­ску кан­ди­да­тов. На столичных вы­бо­рах 1873 г. пред­ста­ви­тель­ст­во из­би­ра­те­лей раз­ных раз­ря­дов ока­за­лось не­со­пос­та­ви­мым: в Ду­му мог прой­ти один де­пу­тат от 2,6 из­би­ра­те­лей пер­во­го раз­ря­да, от 10,5 — вто­ро­го и от 208 — третье­го.

К из­бра­нию в Ду­му до­пус­кал­ся ка­ж­дый, имев­ший пра­во уча­стия в вы­бо­рах, вклю­чая тех, кто по­лу­чил его по до­ве­рен­но­сти, при­чем лю­бой из­би­ра­тель мог пред­ло­жить в глас­ные не­ог­ра­ни­чен­ное чис­ло кан­ди­да­тур. На пер­вых вы­бо­рах в Пе­тер­бург­скую го­род­скую ду­му бы­ло вы­дви­ну­то 1555 кан­ди­да­тов, на вто­рых в 1877 г. их чис­ло воз­рос­ло уже до 2500 че­ло­век. Ни­ка­ко­го пер­со­наль­но­го об­су­ж­де­ния кан­ди­да­тур не про­во­ди­лось, аги­та­ция в лю­бой фор­ме бы­ла стро­го за­пре­ще­на. Пе­ред вы­бо­ра­ми спи­ски кан­ди­да­тов бы­ли ра­зо­сла­ны из­би­ра­те­лям по поч­те вме­сте с по­ве­ст­кой, из­ве­щаю­щей о да­те вы­бо­ров. Пе­ре­чень фа­ми­лий кан­ди­да­тов в ал­фа­вит­ном по­ряд­ке без ка­ких-ли­бо све­де­ний о них ма­ло что го­во­рил из­би­ра­те­лям, и они со­вер­шен­но всле­пую долж­ны бы­ли от­дать пред­поч­те­ние то­му или ино­му кан­ди­да­ту.

На пер­вых вы­бо­рах 1873 г. в го­ло­со­ва­нии при­ня­ли уча­стие ме­нее 8% из­би­ра­те­лей. (В пер­вом разряде — 38%, во втором — 20, в третьем — 6,5). Как ви­дим, до­пу­щен­ные по за­ко­ну к вы­бо­рам го­ро­жа­не от­не­слись к ним с пол­ней­шим рав­но­ду­ши­ем, ко­то­рое в наи­боль­шей сте­пе­ни про­яви­ли са­мые мно­го­чис­лен­ные из­би­ра­те­ли третье­го раз­ря­да. Од­ной из при­чин низ­кой ак­тив­но­сти на вы­бо­рах мог­ла стать край­не дли­тель­ная и уто­ми­тель­ная про­це­ду­ра го­ло­со­ва­ния пу­тем бал­ло­ти­ров­ки ша­ра­ми. Для ее про­ве­де­ния ста­ви­лись спе­ци­аль­ные бал­ло­ти­ро­воч­ные ящи­ки, раз­де­лен­ные на две час­ти: «за» и «про­тив» кан­ди­да­та. (Илл.: Баллотировочный ящик) Ка­ж­до­му из бал­ло­ти­ро­вав­ших­ся в глас­ные пред­на­зна­чал­ся от­дель­ный ящик. На пер­вых вы­бо­рах Го­род­ская ду­ма рас­по­ла­га­ла все­го 150 ящи­ка­ми, хо­тя тре­бо­ва­лось их по чис­лу вы­дви­ну­тых кан­ди­да­тов свы­ше по­лу­то­ра ты­сяч. По­это­му ка­ж­дый из­би­ра­тель был вы­ну­ж­ден обходить ря­ды бал­ло­ти­ро­воч­ных ящи­ков мно­го­крат­но, пе­ре­жи­дая, по­ка не за­кон­чит­ся под­счет го­ло­сов оче­ред­ной пар­тии кан­ди­да­тов. В те­че­ние все­го мно­го­ча­со­во­го про­цес­са про­из­вод­ст­ва вы­бо­ров из­би­ра­те­ли долж­ны бы­ли не­от­луч­но на­хо­дить­ся в по­ме­ще­нии для го­ло­со­ва­ния. Со­сто­яв­шие­ся 24 ян­ва­ря 1873 г. вы­бо­ры I от­де­ла III раз­ря­да на­ча­лись в 10 ут­ра, а за­кон­чи­лись в 11 ве­че­ра. Поз­же Ду­ма са­ма при­зна­ва­ла, что та­кая прак­ти­ка го­ло­со­ва­ния пре­вра­ща­ла вы­бо­ры «в су­щую пыт­ку»¹. Ра­зу­ме­ет­ся, да­ле­ко не все это вы­дер­жи­ва­ли, и ко­ли­че­ст­во при­ни­мав­ших уча­стие в го­ло­со­ва­нии в кон­це и в на­ча­ле дня ока­зы­ва­лось не­оди­на­ко­вым.

В 1873 г. про­це­ду­ра вы­бо­ров с ее тех­ни­че­ским не­со­вер­шен­ст­вом не толь­ко мог­ла обу­сло­вить низ­кую яв­ку из­би­ра­те­лей, но и при­ве­ла к ис­ка­же­нию ре­зуль­та­тов го­ло­со­ва­ния. В ча­ст­но­сти, не бы­ло при­ня­то во вни­ма­ние, что чис­ло участво­вав­ших в вы­бо­рах в на­ча­ле и в кон­це дня бы­ло не­оди­на­ко­вым. Де­ло в том, что для ус­ко­ре­ния под­сче­та го­ло­сов Ду­ма ре­ши­ла учи­ты­вать ша­ры, фак­ти­че­ски по­дан­ные как «за», так и «про­тив» не во всех ящи­ках, а толь­ко в од­ном при са­мом на­ча­ле го­ло­со­ва­ния. За­тем ог­ра­ни­чи­ва­лись под­сче­том лишь «чер­ных» ша­ров. Ко­ли­че­ст­во ша­ров, по­дан­ных за кан­ди­да­та, оп­ре­де­ля­ли вы­чи­та­ни­ем чер­ных ша­ров из об­ще­го ко­ли­че­ст­ва опу­щен­ных в кон­троль­ный ящик в на­ча­ле го­ло­со­ва­ния. Ис­хо­ди­ли из то­го, что чис­ло из­би­ра­те­лей весь день ос­та­ет­ся не­из­мен­ным. На де­ле же их ря­ды по­сте­пен­но тая­ли. Уход час­ти го­ло­сую­щих ока­зы­вал­ся вы­год­ным для кан­ди­да­тов, ко­то­рые по спи­ску бал­ло­ти­ро­ва­лись по­след­ни­ми, по­сколь­ку все не­опу­щен­ные ша­ры ушед­ших из­би­ра­те­лей ав­то­ма­ти­че­ски за­счи­ты­ва­лись в ак­тив бал­ло­ти­руе­мо­му кан­ди­да­ту. Од­на из сто­лич­ных га­зет пи­са­ла: «Да­же ес­ли бы все ос­тав­шие­ся к кон­цу дня из­би­ра­те­ли на­бро­са­ли кан­ди­да­там од­них чер­ных ша­ров, то и в этом слу­чае при та­кой сис­те­ме под­сче­та они ока­за­лись бы из­бран­ны­ми, по­сколь­ку ко­ли­че­ст­во ушед­ших на­мно­го пре­вос­хо­дит чис­лен­ность ос­тав­ших­ся»².

По­ми­мо не­со­вер­шен­ной тех­ни­ки го­ло­со­ва­ния на ре­зуль­та­тах вы­бо­ров не мог­ло не ска­зать­ся и то об­стоя­тель­ст­во, что ни­ка­кой разъ­яс­ни­тель­ной ра­бо­ты в хо­де под­го­тов­ки к вы­бо­рам не про­во­ди­лось. Как вы­яс­ни­лось, ос­нов­ная мас­са до­пу­щен­ных к го­ло­со­ва­нию бы­ла не зна­ко­ма с Го­ро­до­вым по­ло­же­ни­ем и не име­ла ни ма­лей­ше­го пред­став­ле­ния о сво­их пра­вах и обя­зан­но­стях. Из­би­ра­те­ли во вре­мя вы­бо­ров, пи­са­ла га­зе­та «Го­лос», «бро­ди­ли как в по­тем­ках», мно­гие не зна­ли да­же, что над­ле­жит из­брать не од­но­го, а 84 глас­ных³. За­ко­но­да­тель­ст­вом (Пра­ви­ла о дво­рян­ских и зем­ских вы­бо­рах), для из­бра­ния тре­бо­ва­лось по­лу­чить аб­со­лют­ное боль­шин­ст­во го­ло­сов. Эта же нор­ма бы­ла вклю­че­на и в Го­ро­до­вое по­ло­же­ние. В том слу­чае, ес­ли ко­ли­че­ст­во со­брав­ших аб­со­лют­ное боль­шин­ст­во го­ло­сов не со­став­ля­ло пол­но­го ком­плек­та глас­ных, на­зна­ча­лись до­пол­ни­тель­ные вы­бо­ры. На них по­лу­че­ние аб­со­лют­но­го боль­шин­ст­ва го­ло­сов не бы­ло обя­за­тель­ным (ст. 38). В 1873 г. ос­нов­ная часть глас­ных бы­ла из­бра­на на по­втор­ных вы­бо­рах.

Пер­вые вы­бо­ры вы­яви­ли пол­ную не­со­стоя­тель­ность пра­вил, оп­ре­де­ляю­щих их про­ве­де­ние. В по­сле­дую­щие го­ды Пе­тер­бург­ской ду­мой пред­при­ни­ма­лись по­пыт­ки вне­сти не­ко­то­рые усо­вер­шен­ст­во­ва­ния в из­би­ра­тель­ный ме­ха­низм. При под­сче­те го­ло­сов с 1877 г. ста­ло при­ни­мать­ся во вни­ма­ние ре­аль­ное чис­ло лиц, уча­ст­во­вав­ших в го­ло­со­ва­нии. На­ка­ну­не вы­бо­ров 1877 г. бы­ло при­ня­то по­ста­нов­ле­ние о рас­сыл­ке в ад­рес ка­ж­до­го из­би­ра­те­ля до пред­ва­ри­тель­ных со­б­ра­ний пол­ных из­би­ра­тель­ных спи­сков. Ду­ма ста­ла со­про­во­ж­дать при­гла­си­тель­ные по­ве­ст­ки под­роб­ны­ми ин­ст­рук­ция­ми для из­би­ра­те­лей, разъ­яс­няю­щи­ми их пра­ва и обя­зан­но­сти в со­от­вет­ст­вии с Го­ро­до­вым по­ло­же­ни­ем⁵.

Мно­гие из об­су­ж­дав­ших­ся пред­ло­же­ний не бы­ли реа­ли­зо­ва­ны, да и при­ня­тые да­ле­ко не пол­но­стью оп­рав­да­ли се­бя. В сво­ей ос­но­ве про­це­ду­ра го­род­ских вы­бо­ров ос­та­лась не­из­мен­ной, по­это­му су­ще­ст­вен­но улуч­шить их про­хо­ж­де­ние ни­ка­кие по­прав­ки не мог­ли.

На вы­бо­рах 1877 г. об­на­ру­жи­лось, что по­ря­док бал­ло­ти­ров­ки ша­ра­ми не толь­ко за­тя­ги­вал до бес­ко­неч­но­сти про­цесс го­ло­со­ва­ния, но и от­кры­вал ши­ро­кое по­ле для раз­но­го ро­да зло­упот­реб­ле­ний. Так, бы­ли за­фик­си­ро­ва­ны слу­чаи, ко­гда при кон­троль­ных пе­ре­сче­тах в ящи­ках от­дель­ных кан­ди­да­тов ша­ров ока­зы­ва­лось на­мно­го боль­ше чис­ла уча­ст­во­вав­ших в го­ло­со­ва­нии. По при­зна­нию са­мой Ду­мы, ус­ле­дить за пра­виль­но­стью опус­ка­ния ша­ров не бы­ло ни­ка­кой воз­мож­но­сти.

В свя­зи с мно­го­чис­лен­ны­ми жа­ло­ба­ми встал во­прос об ан­ну­ли­ро­ва­нии ре­зуль­та­тов вы­бо­ров 1877 г. по III раз­ря­ду. Сто­лич­ное по го­род­ским де­лам при­сут­ст­вие со­гла­си­лось, что вы­явив­ших­ся на­ру­ше­ний впол­не дос­та­точ­но, что­бы при­знать вы­бо­ры «не­пра­виль­ны­ми» и на­зна­чить но­вые. Но од­но­вре­мен­но бы­ло от­ме­че­но, что без ко­рен­но­го из­ме­не­ния су­ще­ст­вую­ще­го по­ряд­ка го­ло­со­ва­ния, по­ста­нов­ле­ние о не­дей­ст­ви­тель­но­сти вы­бо­ров не при­ве­дет «ни к ка­ко­му прак­ти­че­ско­му ре­зуль­та­ту», про­тес­ты «не­из­беж­ны и в бу­ду­щем вре­ме­ни… ос­но­вы­ва­ясь на них, мож­но ув­лечь­ся [иг­рой] в не­скон­чае­мые от­ме­ны вы­бо­ров и не до­ж­дать­ся окон­ча­тель­но­го об­ра­зо­ва­ния Ду­мы». По этим со­об­ра­же­ни­ям жа­ло­бы бы­ли ос­тав­ле­ны без по­след­ст­вий⁶.

Ог­ром­ное ко­ли­че­ст­во кан­ди­да­тов и ма­ло­ос­мыс­лен­ное опус­ка­ние ша­ров де­ла­ли прак­ти­че­ски не­воз­мож­ным из­бра­ние все­го со­ста­ва глас­ных на пер­вич­ных вы­бо­рах. В 1877 г. на пер­вич­ных вы­бо­рах был из­бран 121, на вто­рич­ных 131 глас­ный, в 1881 г. соответственно — 78 и 174 глас­ных. Осо­бен­но не­при­гляд­ной бы­ла кар­ти­на вы­бо­ров во II и III раз­ря­дах. В 1881 г. аб­со­лют­ное боль­шин­ст­во го­ло­сов по­лу­чи­ли во II раз­ря­де толь­ко 9, а в III разряде — один глас­ный.

Кста­ти, не­об­хо­ди­мость при­бе­гать к по­втор­ной бал­ло­ти­ров­ке при­ве­ла к то­му, что ни на од­них вы­бо­рах в Пе­тер­бур­ге не уда­ва­лось из­би­рать, как то­го тре­бо­вал за­кон, кан­ди­да­тов в глас­ные. В со­от­вет­ст­вии со ст. 49, глас­ный, вы­быв­ший до сро­ка из со­ста­ва Ду­мы, под­ле­жал за­ме­ще­нию кан­ди­да­том, по­лу­чив­шим наи­боль­шее (по­сле из­бра­ния глас­ных) чис­ло го­ло­сов, но не ме­нее по­ло­ви­ны го­ло­сов на­лич­ных из­би­ра­те­лей. По­сколь­ку по­дав­ляю­щее боль­шин­ст­во глас­ных из­би­ра­лось от­но­си­тель­ным боль­шин­ст­вом до из­бра­ния кан­ди­да­тов де­ло не до­хо­ди­ло. Ме­ж­ду тем, вы­бы­ва­ние глас­ных в те­че­ние вы­бор­но­го сро­ка бы­ло весь­ма зна­чи­тель­ным и это соз­да­ва­ло оп­ре­де­лен­ные труд­но­сти осо­бен­но при об­су­ж­де­нии во­про­сов, тре­бую­щих при­сут­ст­вия не ме­нее по­ло­ви­ны за­кон­но­го со­ста­ва глас­ных. (Автор оставил сокращение выделенного текста под вопросом)

Не­бла­го­при­ят­ную кар­ти­ну вы­бо­ров усу­губ­ля­ло ши­ро­кое ис­поль­зо­ва­ние до­ве­рен­но­стей. Ко­ли­че­ст­во лиц, пе­ре­да­вав­ших свои пол­но­мо­чия дру­гим, от вы­бо­ров к вы­бо­рам все уве­ли­чи­ва­лось. В 1877 г. по до­ве­рен­но­стям го­ло­со­ва­ло 28,7%, в 1881 г. — уже 41,6%. На­ка­ну­не вы­бо­ров 1885 г. Го­род­ская ду­ма уп­ро­сти­ла не­ко­то­рые фор­маль­но­сти по вы­да­че до­ве­рен­но­стей, что при­ве­ло к уси­ле­нию зло­упот­реб­ле­ний. Из 3965 че­ло­век, явив­ших­ся на вы­бо­ры, про­го­ло­со­ва­ли лич­но толь­ко 2140 че­ло­век, т. е. все­го 54%. Прес­са пи­са­ла, что вы­бо­ры 1885 г. все­це­ло по­кои­лись на сис­те­ме «бу­маж­но­го го­ло­со­ва­ния»⁹. В пе­чать про­ник­ли све­де­ния о ма­хи­на­ци­ях от­дель­ных лиц, ма­ни­пу­ли­рую­щих боль­шим чис­лом до­ве­рен­но­стей. До­бы­ва­ние до­ве­рен­но­стей, пи­сал «Вест­ник Ев­ро­пы», со­став­ля­ет «ед­ва ли не глав­ную яз­ву го­род­ских вы­бо­ров»¹⁰. По ст. 23 Го­ро­до­во­го по­ло­же­ния из­би­ра­тель не дол­жен иметь на вы­бо­рах бо­лее двух го­ло­сов: од­но­го за се­бя, дру­го­го по до­ве­рен­но­сти. На вы­бо­рах 1885 г. это пра­ви­ло ока­за­лось на­ру­шен­ным. Ис­ка­жая смысл ста­тьи, Пе­тер­бург­ская ду­ма ут­вер­жда­ла, что из­би­ра­тель не был в пра­ве иметь бо­лее двух го­ло­сов не на вы­бо­рах во­об­ще, а в од­ном из­би­ра­тель­ном со­б­ра­нии. Бы­ли слу­чаи, ко­гда из­би­ра­те­ли сто­ли­цы име­ли на этих вы­бо­рах по че­ты­ре го­ло­са: один за се­бя и три по до­ве­рен­но­сти в ка­ж­дом из­би­ра­тель­ном со­б­ра­нии.

Во­прос о на­ру­ше­ни­ях в хо­де вы­бо­ров в Пе­тер­бург­скую ду­му рас­смат­ри­вал­ся Пра­ви­тель­ст­вую­щим Се­на­том. Вы­бо­ры кас­си­ро­ва­ны не бы­ли. Се­нат не при­знал про­ти­во­за­кон­ной вы­да­чу до­ве­рен­но­стей от име­ни тех лиц, ко­то­рые на­хо­ди­лись в го­ро­де, но по той или иной при­чи­не не яви­лись са­ми на вы­бо­ры. Во­прос о до­пус­ти­мом мак­си­му­ме го­ло­сов, ко­то­ры­ми мо­жет вос­поль­зо­вать­ся од­на пер­со­на, Се­нат не рас­смат­ри­вал, мо­ти­ви­руя тем, что эта про­бле­ма долж­на ре­шать­ся при­ме­ни­тель­но к вы­бо­рам во­об­ще, а не толь­ко к го­род­ским.

В пра­ви­лах про­ве­де­ния вы­бо­ров, при­ня­тых Ду­мой в 1888 г., бы­ло под­твер­жде­но пра­во лиц уже вос­поль­зо­вав­ших­ся дву­мя го­ло­са­ми в од­ном из­би­ра­тель­ном со­б­ра­нии, уча­ст­во­вать в вы­бо­рах еще и в двух ос­таль­ных¹¹.

Из­би­ра­тель­ное пра­во по­лу­чи­ла ни­чтож­но ма­лая часть го­ро­жан, при­чем с рос­том на­се­ле­ния Пе­тер­бур­га про­цент лиц, об­ла­даю­щих из­би­ра­тель­ным пра­вом, по­ни­зил­ся: в 1873 г. – 2,5%, в 1881 г. – 1,9%, в 1885 г. – 1,7%. Но при этом лишь не­зна­чи­тель­ная часть из­би­ра­те­лей вос­поль­зо­ва­лась сво­им пра­вом. Вме­сте с тем об­ра­ща­ет на се­бя вни­ма­ние то об­стоя­тель­ст­во, что от вы­бо­ров к вы­бо­рам про­цент уча­ст­вую­щих в них все же по­вы­шал­ся: 7,6% в 1873 г., 15,4% в 1881 г. и 24,5% в 1885 г.

Ак­тив­ность на вы­бо­рах из­би­ра­те­лей раз­ных раз­ря­дов была не одинаковой. В 1885 г. про­цент уча­стия в вы­бо­рах из­би­ра­те­лей I и II раз­ря­дов был очень высоким, со­от­вет­ст­вен­но 83 и 68%, но и в III раз­ря­де он дос­тиг поч­ти 22%. Да­же при от­но­си­тель­но низ­кой яв­ке из­би­ра­те­лей III раз­ря­да, ко­ли­че­ст­вен­но они в 5 раз пре­вос­хо­ди­ли уча­ст­во­вав­ших в вы­бо­рах из­би­ра­те­лей I и II раз­ря­дов.

На пер­вых вы­бо­рах 1873 г. наи­боль­шее ко­ли­че­ст­во мест в Ду­ме по­лу­чи­ли глас­ные, при­над­ле­жав­шие к ку­пе­че­ско­му со­сло­вию и по­чет­ным гражданам — 115 из 252. К при­ви­ле­ги­ро­ван­ным сло­ям го­род­ско­го общества — дво­ря­нам, гра­ж­дан­ским чи­нов­ни­кам, быв­шим во­ен­ным, раз­но­чин­ной ин­тел­ли­ген­ции — от­но­си­лись 104 глас­ных. Прав­да, чис­ленность по­след­ней группы ог­ра­ни­чи­ва­лось все­го 5 глас­ны­ми. Ме­ща­не, ре­мес­лен­ни­ки, кре­сть­я­не в об­щей слож­но­сти про­ве­ли в Ду­му 32 че­ло­ве­ка, часть из них име­ла сви­де­тель­ст­ва пе­тер­бург­ских вре­мен­ных куп­цов.

На вто­рых вы­бо­рах 1877 г. дво­рян­ско-чи­нов­ни­чья часть из­би­ра­те­лей смог­ла по­тес­нить ку­пе­че­ст­во и про­ве­ла в Ду­му 134 глас­ных, купечество — 96 че­ло­век. Од­на­ко в со­ста­ве глас­ных всех по­сле­дую­щих че­ты­рех­ле­тий куп­цы за­ни­ма­ли ли­ди­рую­щие по­зи­ции. К то­му же к ним по ро­ду сво­их за­ня­тий тя­го­те­ла и ме­щан­ско-кре­сть­ян­ская часть глас­ных. Глас­ные, при­над­ле­жа­щие к об­ра­зо­ван­ным сло­ям об­ще­ст­ва, в со­ста­ве Ду­мы ока­за­лись в мень­шин­ст­ве. При этом зна­чи­тель­ную часть лиц, из­бран­ных не толь­ко от ме­щан­ско­го, но и от ку­пе­че­ско­го со­сло­вий, со­став­ля­ли малогра­мот­ные глас­ные, аб­со­лют­но не под­го­тов­лен­ные к то­му, что­бы ре­шать сложные му­ни­ци­паль­ные про­бле­мы сто­лич­но­го го­ро­да, круп­ней­ше­го тор­го­во-про­мыш­лен­но­го и куль­тур­но­го цен­тра стра­ны. И хо­тя в со­ста­ве Ду­мы бы­ло не­ма­ло глас­ных, от­вет­ст­вен­но от­но­ся­щих­ся к сво­им обя­зан­но­стям, го­то­вых при­ме­нить на поль­зу го­ро­да свои зна­ния и про­фес­сио­наль­ный опыт (вра­ча, ин­жене­ра, пред­при­ни­ма­те­ля), на­ли­чие в Ду­ме зна­чи­тель­ной про­слой­ки из ма­ло­куль­тур­ных сло­ев общества — трак­тир­щи­ков, ме­лоч­ных тор­гов­цев и т. д. (прес­са ок­ре­сти­ла их «чер­ной сот­ней») — весь­ма силь­но ска­зы­ва­лось на ра­бо­те Ду­мы. Имен­но эта часть глас­ных, умев­ших дей­ст­во­вать спло­чен­но, не­ред­ко ста­но­ви­лась серь­ез­ным пре­пят­ст­ви­ем для пре­тво­ре­ния в жизнь по­лез­ных и важ­ных для го­ро­да на­чи­на­ний.

Как уже го­во­ри­лось, су­ще­ст­вен­ная роль в фор­ми­ро­ва­нии ор­га­нов го­род­ско­го об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния от­во­ди­лась трех­раз­ряд­ной сис­те­ме, га­ран­ти­ро­вав­шей тре­тью часть мест в ду­мах гор­ст­ке бо­га­тей­ших го­ро­жан. Од­на­ко, ес­ли об­ра­тить­ся к дан­ным о вы­бо­рах в сто­ли­це, то вы­яс­ня­ет­ся, что трех­раз­ряд­ная сис­те­ма да­ла не та­кие ре­зуль­та­ты, ко­то­рые от нее ожи­да­ли. В Го­ро­до­вое по­ло­же­ние бы­ла вклю­че­на ст. 36, в со­от­вет­ст­вии с ко­то­рой из­би­ра­те­ли мог­ли вы­би­рать глас­ных не толь­ко из сво­его, но и из двух дру­гих раз­ря­дов. На­ли­чие та­кой ста­тьи в за­ко­не впол­не объ­яс­ни­мо. В спи­ске из­би­ра­те­лей, со­став­лен­ном к вы­бо­рам 1885 г., в I раз­ря­де чис­ли­лось 202 че­ло­ве­ка, из них 168 при­ня­ли уча­стие в го­ло­со­ва­нии. Ес­ли бы пер­во­раз­ряд­ни­ки мог­ли из­би­рать толь­ко из сво­его раз­ря­да, то ка­ж­дый вто­рой из уча­ст­вую­щих в вы­бо­рах, дол­жен был бы вой­ти в Ду­му. Ра­зу­ме­ет­ся, да­ле­ко не все из них име­ли на­ме­ре­ние ис­пол­нять об­ре­ме­ни­тель­ные обя­зан­но­сти глас­ных. Это­го не мог­ли не учи­ты­вать со­ста­ви­те­ли Го­ро­до­во­го по­ло­же­ния. Из 84 мест 53 пер­во­раз­ряд­ни­ки от­да­ли из­би­ра­те­лям из II и III раз­ря­дов. В ито­ге в со­ста­ве Ду­мы, об­ра­зо­ван­ной в 1885 г., к I раз­ря­ду при­над­ле­жа­ли 31 (12,3%), ко II — 60 (23,8%) и к III — 161 (63,9%) глас­ных. Итак, на до­лю третье­раз­ряд­ни­ков в Ду­ме при­хо­ди­лось 2/3 мест.

Вво­дя третьеразрядную сис­те­му вы­бо­ров, пра­ви­тель­ст­во име­ло в ви­ду, что бла­го­да­ря ей проч­ные по­зи­ции в Ду­ме зай­мут ли­ца не толь­ко наи­бо­лее со­стоя­тель­ные, но и при­над­ле­жа­щие в ос­нов­ном к при­ви­ле­ги­ро­ван­ной час­ти го­род­ско­го об­ще­ст­ва. Трех­раз­ряд­ная сис­те­ма и в этом от­но­ше­нии не оп­рав­да­ла воз­ла­гав­ших­ся на нее надежд. Го­род­ское об­ще­ст­вен­ное управ­ле­ние, по оценке Министерства внутренних дел, «по­лу­чи­ло ха­рак­тер бо­лее ку­пе­че­ский, чем бес­со­слов­ный, ка­ко­вым долж­но бы­ло быть по мыс­ли за­ко­на». Пред­на­зна­чен­ная ук­ре­пить по­зи­ции круп­ных на­ло­го­пла­тель­щи­ков во­об­ще, трех­раз­ряд­ная сис­те­ма на де­ле в пер­вую оче­редь спо­соб­ст­во­ва­ла уси­ле­нию влия­ния на из­би­ра­тель­ных со­б­ра­ни­ях пред­ста­ви­те­лей тор­го­во-про­мыш­лен­но­го ка­пи­та­ла.

Осе­нью 1882 г. Хо­зяй­ст­вен­ный де­пар­та­мент Ми­ни­стер­ст­ва внут­рен­них дел под­го­то­вил про­ект из­ме­не­ния ря­да ста­тей Го­ро­до­во­го по­ло­же­ния. Пре­ду­смат­ри­ва­лось на­де­ле­ние из­би­ра­тель­ным пра­вом лиц с выс­шим и сред­ним об­ра­зо­ва­ни­ем, не вла­дею­щих не­дви­жи­мой соб­ст­вен­но­стью. Ус­та­нав­ли­вался по­ря­док обя­за­тель­но­го раз­де­ле­ния мно­го­люд­ных из­би­ра­тель­ных со­б­ра­ний на от­де­лы с пра­вом ка­ж­до­го отдела вы­би­рать чис­ло глас­ных со­раз­мер­но сум­ме пла­те­жей, вно­си­мых из­би­ра­те­ля­ми. Пре­ду­смат­ри­ва­лось вклю­че­ние в из­би­ра­тель­ный спи­сок обы­ва­те­лей, ко­то­рые пла­ти­ли в до­ход го­ро­да раз­лич­ные сбо­ры, да­вав­шие пра­во на уча­стие в вы­бо­рах, не по сум­ме пла­те­жей, от чего выигрывали избиратели, принадлежавшие к торгово-промышленному классу, а по наи­выс­ше­му из этих сбо­ров. Впер­вые по­сле при­ня­тия Го­ро­до­во­го по­ло­же­ния Ми­ни­стер­ст­во внут­рен­них дел столь пря­мо­ли­ней­но вы­ра­зи­ло не­до­воль­ст­во рос­том влия­ния тор­го­во-про­мыш­лен­ной бур­жуа­зии и пред­ло­жи­ло кон­крет­ные ме­ры по сдер­жи­ва­нию это­го про­цес­са. Но в конечном счете все свелось к одной мере — раз­дроб­ле­нию мно­го­люд­ных из­би­ра­тель­ных со­б­ра­ний III раз­ря­да на от­дель­ные тер­ри­то­ри­аль­ные уча­ст­ки с пре­дос­тав­ле­ни­ем ка­ж­до­му из них пра­ва вы­би­рать оп­ре­де­лен­ную часть глас­ных. При­чем на пер­вых по­рах это долж­но бы­ло кос­нуть­ся толь­ко сто­лич­ных го­ро­дов, по­ло­же­ние с вы­бо­ра­ми в ко­то­рых при­зна­ва­лось «осо­бо не­тер­пи­мым». Чис­ло глас­ных в Го­род­скую ду­му от ка­ж­до­го из­би­ра­тель­но­го уча­ст­ка долж­но бы­ло оп­ре­де­лять­ся ми­ни­ст­ром внут­рен­них дел. Нор­ма глас­ных ус­та­нав­ли­ва­лась в со­от­вет­ст­вии не толь­ко с чис­лом из­би­ра­те­лей, но и с ко­ли­че­ст­вом уп­ла­чи­вае­мых на­ло­гов (За­кон от 25 но­яб­ря 1888 г.). Вы­бо­ры в Пе­тер­бург­скую ду­му в 1889 г. про­хо­ди­ли по но­во­му пра­ви­лу. Мож­но ска­зать, что они не при­нес­ли су­ще­ст­вен­ных из­ме­не­ний. Оце­ни­вая вы­бо­ры 1889 г., «Вест­ник Ев­ро­пы» пи­сал: «Уст­ра­не­ние не­дос­тат­ков го­род­ских вы­бо­ров воз­мож­но не пу­тем улуч­ше­ния од­но­го про­цес­са, по­ряд­ка или ка­ких-то ча­ст­ных из­ме­не­ний, а пу­тем пе­ре­смот­ра все­го вы­бор­но­го на­ча­ла»¹⁵.