2. Го­род­ские ре­фор­мы 1870 и 1892 гг.

Мо­ди­фи­ка­ция в 1862 г. Санкт-Пе­тер­бург­ско­го го­ро­до­во­го по­ло­же­ния 1846 г., пре­ж­де все­го со­кра­ще­ние чис­ла глас­ных с 750 до 250 че­ло­век, ней­тра­ли­зо­ва­ла про­ти­во­дей­ст­вие кон­сер­ва­тив­ных сил про­ве­де­нию об­щей ре­фор­мы в го­ро­дах. 20 мар­та 1862 г. по­сле­до­ва­ло «вы­со­чай­шее по­ве­ле­ние» «без­от­ла­га­тель­но при­сту­пить к улуч­ше­нию об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния во всех го­ро­дах им­пе­рии, при­ме­ня­ясь к при­ня­тым для Пе­тер­бур­га ос­нов­ным на­ча­лам». Од­на­ко про­грам­ма пра­ви­тель­ст­ва, пол­но­стью ори­ен­ти­ро­ван­ная на пе­тер­бург­ский об­ра­зец, в на­ча­ле 1860-х годов уже не мог­ла уст­ро­ить ши­ро­кую об­ще­ст­вен­ность, с мне­ни­ем ко­то­рой в но­вых ус­ло­ви­ях при­хо­ди­лось счи­тать­ся.(Илл.: Символический ключ С.-Петербурга; Герб С.-Петербурга – Петербургская городская дума, вкладка)

Пер­вый про­ект го­род­ской ре­фор­мы (1864 г.) до­воль­но да­ле­ко ото­шел от на­чаль­ных за­мы­слов пра­ви­тель­ст­ва, был при­бли­жен к бур­жу­аз­ным пра­во­вым нор­мам. В его ос­но­ву бы­ли по­ло­же­ны прин­ци­пы все­со­слов­но­сти пред­ста­ви­тель­ст­ва, раз­де­ле­ния рас­по­ря­ди­тель­ной и ис­пол­ни­тель­ной вла­стей, са­мо­управ­ле­ния го­род­ско­го об­ще­ст­ва. В про­ек­те на­шла от­ра­же­ние так на­зы­вае­мая «об­ще­ст­вен­ная» тео­рия са­мо­управ­ле­ния, в ос­но­ве ко­то­рой ле­жа­ло ис­клю­че­ние ме­ст­ных дел из сфе­ры го­су­дар­ст­вен­ных ин­те­ре­сов. В 1860—1870-е годы эта тео­рия по­лу­чи­ла ши­ро­кое рас­про­стра­не­ние в рос­сий­ском об­ще­ст­ве, ста­ла пред­ме­том об­су­ж­де­ния в на­уч­ной ли­те­ра­ту­ре, пуб­ли­ци­сти­ке и т. д. Об­ще­ст­вен­ность опи­ра­лась на нее как на сред­ст­во убе­дить пра­ви­тель­ст­во за­кре­пить за ор­га­на­ми са­мо­управ­ле­ния всю пол­но­ту вла­сти в ме­ст­ных де­лах. В рас­смат­ри­вае­мый пе­ри­од вре­ме­ни дан­ная тео­рия впол­не уст­раи­ва­ла и пра­ви­тель­ст­во, имев­шее на­ме­ре­ние пе­ре­ло­жить за­бо­ту о ме­ст­ных ну­ж­дах на пле­чи са­мо­го на­се­ле­ния. По сво­ему со­дер­жа­нию про­ект на­хо­дил­ся в рус­ле про­грес­сив­ных ре­форм на­ча­ла 60-х годов (зем­ской, су­деб­ной).

Од­на­ко его пер­вая ре­дак­ция не ста­ла окон­ча­тель­ной. Под­го­тов­ка го­род­ской ре­фор­мы за­тя­ну­лась на не­сколь­ко лет, и лишь в 1870 г. тре­тий по сче­ту ми­ни­стер­ский про­ект по­лу­чил си­лу за­ко­на². За эти го­ды про­изош­ло рез­кое по­пра­ве­ние внут­ри­по­ли­ти­че­ско­го кур­са, что не мог­ло не вы­звать из­ме­не­ний в под­хо­де пра­ви­тель­ст­ва к ре­ше­нию про­бле­мы ме­ст­но­го об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния.

В ре­зуль­та­те по­сле­дую­ще­го ре­дак­ти­ро­ва­ния пер­во­го про­ек­та Го­ро­до­вое по­ло­же­ние при­ня­ло ме­нее про­грес­сив­ный, ог­ра­ни­чен­ный ха­рак­тер по срав­не­нию с ре­фор­ма­ми на­ча­ла 1860-х го­дов. Но ос­но­во­по­ла­гаю­щие прин­ци­пы про­ек­та 1864 г. не бы­ли под­верг­ну­ты ре­ви­зии. Пра­вя­щие кру­ги по­ни­ма­ли не­об­хо­ди­мость ре­фор­ми­ро­ва­ния ар­ха­ич­ной сис­те­мы об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния в го­ро­дах, бы­ли за­ин­те­ре­со­ва­ны в та­кой ее ре­ор­га­ни­за­ции, ко­то­рая соз­да­ла бы ус­ло­вия для бо­лее эф­фек­тив­но­го ве­де­ния го­род­ско­го хо­зяй­ст­ва.

Го­ро­до­вое по­ло­же­ние бы­ло ут­вер­жде­но ца­рем 16 ию­ня 1870 г.⁴ Од­на­ко лишь че­рез два го­да 20 ию­ня 1872 г. бы­ли из­да­ны «Вы­со­чай­ше ут­вер­жден­ные Пра­ви­ла о при­ме­не­нии высочайше утвержденного 16 июня 1870 г. Го­ро­до­во­го по­ло­же­ния к сто­ли­цам и городу Одес­се»⁵. (Илл. или Вставка: первая страница «Правил…») Вне­сен­ные в них из­ме­не­ния по срав­не­нию с за­ко­ном 16 ию­ня 1870 г. ка­са­лись в ос­нов­ном про­це­дур­ных во­про­сов и бы­ли вы­зва­ны по­треб­но­стью уп­ро­стить ме­ха­низм функ­цио­ни­ро­ва­ния го­род­ских дум в круп­ней­ших го­ро­дах. Вме­сте с тем учи­ты­вал­ся и объ­ем их дея­тель­но­сти, не со­пос­та­ви­мый с дру­ги­ми го­ро­да­ми.

По Го­ро­до­во­му по­ло­же­нию 1870 г. об­ще­ст­вен­ное управ­ле­ние строи­лось на на­ча­лах все­со­слов­но­сти, вы­бор­но­сти и са­мо­управ­ле­ния. По но­во­му за­ко­ну рас­по­ря­ди­тель­ные функ­ции осу­ще­ст­в­ля­ло уже не все го­род­ское об­ще­ст­во, а его пред­ста­ви­тель­ный орган — Го­род­ская ду­ма. Статья 54 Го­ро­до­во­го по­ло­же­ния гла­си­ла: «Го­род­ская ду­ма пред­став­ля­ет со­бой все го­род­ское об­ще­ст­во. На сем ос­но­ва­нии она вхо­дит в об­су­ж­де­ние дел, ка­саю­щих­ся все­го го­род­ско­го об­ще­ст­ва, и дей­ст­ву­ет его име­нем во всех слу­ча­ях, ко­гда за­кон тре­бу­ет по сим де­лам об­ще­ст­вен­но­го по­ста­нов­ле­ния или при­го­во­ра»⁶.

Пра­во уча­стия в вы­бо­рах, не­за­ви­си­мо от со­сло­вия, бы­ло пре­дос­тав­ле­но вла­дель­цам не­дви­жи­мой соб­ст­вен­но­сти, об­ла­гае­мой на­ло­гом в поль­зу го­ро­да, и со­дер­жа­те­лям тор­го­во-про­мыш­лен­ных за­ве­де­ний по ку­пе­че­ско­му сви­де­тель­ст­ву. При ус­ло­вии двухлет­не­го до вы­бо­ров про­жи­ва­ния в го­ро­де из­би­ра­тель­ное пра­во по­лу­ча­ли ли­ца, уп­ла­чи­вав­шие оп­ре­де­лен­ные тор­го­во-про­мыш­лен­ные сбо­ры. На ука­зан­ных ос­но­ва­ни­ях из­би­ра­тель­ным пра­вом поль­зо­ва­лись и юри­ди­че­ские ли­ца: ве­дом­ст­ва, уч­ре­ж­де­ния, об­ще­ст­ва, ком­па­нии, церк­ви, мо­на­сты­ри. Ми­ни­маль­ный иму­ще­ст­вен­ный ценз Го­ро­до­вым по­ло­же­ни­ем не ус­та­нав­ли­вал­ся. В ка­че­ст­ве об­ла­да­те­лей не­дви­жи­мо­сти из­би­ра­тель­ным пра­вом бы­ли на­де­ле­ны вла­дель­цы лю­бой ла­чу­ги, уп­ла­чи­ваю­щие за нее ко­пе­еч­ные на­ло­ги в го­род­скую каз­ну. Фак­ти­че­ски ли­шен­ны­ми из­би­ра­тель­но­го пра­ва ока­за­лись на­ем­ные ра­бо­чие, в по­дав­ляю­щем боль­шин­ст­ве не вла­дев­шие не­дви­жи­мо­стью, и ли­ца ум­ст­вен­но­го тру­да (чи­нов­ни­ки, ли­ца сво­бод­ных про­фес­сий и др.), не имев­шие соб­ст­вен­ных до­мов и сни­мав­шие квар­ти­ры. Сре­ди них бы­ли весь­ма со­стоя­тель­ные и об­ра­зо­ван­ные лю­ди.

Уча­ст­во­вать в вы­бо­рах лич­но мог­ли муж­чи­ны стар­ше 25 лет. За жен­щин, имев­ших из­би­ра­тель­ный ценз, и тех, кто не дос­тиг 25-лет­не­го воз­рас­та, в вы­бо­рах уча­ст­во­ва­ли ли­ца, по­лу­чив­шие от них до­ве­рен­но­сти, за юри­ди­че­ских лиц — их пред­ста­ви­те­ли. Го­ло­со­ва­ние по до­ве­рен­но­стям раз­ре­ша­лось и за «от­сут­ст­во­вав­ших».

При ка­жу­щей­ся ши­ро­те пре­дос­тав­лен­ных за­ко­ном из­би­ра­тель­ных прав и при от­сут­ст­вии ми­ни­маль­но­го иму­ще­ст­вен­но­го цен­за ре­аль­ное ко­ли­че­ст­во жи­те­лей, до­пу­щен­ных к уча­стию в вы­бо­рах, осо­бен­но в круп­ных го­ро­дах, бы­ло весь­ма не­ве­ли­ко.

Вы­бо­ры про­во­ди­лись по «трех­раз­ряд­ной», ку­ри­аль­ной сис­те­ме, за­им­ст­во­ван­ной из прус­ско­го му­ни­ци­паль­но­го за­ко­но­да­тель­ст­ва. Она ба­зи­ро­ва­лась на прин­ци­пе «со­раз­мер­но­сти уча­стия в об­ще­ст­вен­ном управ­ле­нии ко­ли­че­ст­ву уп­ла­чи­вае­мых на­ло­гов». Из­би­ра­те­ли вно­си­лись в спи­сок в по­ряд­ке по­ни­же­ния уп­ла­чи­вае­мых ими на­ло­гов в го­род­скую каз­ну и де­ли­лись на 3 чис­лен­но не­рав­ные груп­пы (раз­ря­ды), но с оди­на­ко­вой об­щей сум­мой пла­те­жей. На этом ос­но­ва­нии ка­ж­дый раз­ряд имел пра­во вы­би­рать оди­на­ко­вое ко­ли­че­ст­во глас­ных. В ре­зуль­та­те не­со­из­ме­ри­мые по ко­ли­че­ст­ву из­би­ра­те­лей груп­пы по за­ко­ну по­лу­ча­ли рав­ные воз­мож­но­сти пред­ста­ви­тель­ст­ва, чем ог­ра­ни­чи­ва­лось влия­ние ма­ло­иму­щей час­ти из­би­ра­те­лей на фор­ми­ро­ва­ние со­ста­ва го­род­ской ду­мы.

В ос­но­ву ор­га­ни­за­ции об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния был по­ло­жен прин­цип са­мо­управ­ле­ния. По Го­ро­до­во­му по­ло­же­нию 1870 г. му­ни­ци­паль­ное хо­зяй­ст­во пе­ре­да­ва­лось в ве­де­ние но­вых об­ще­ст­вен­ных уч­ре­ж­де­ний. Круг их обя­зан­но­стей был очер­чен весь­ма ши­ро­ко. На ор­га­ны го­род­ско­го об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния бы­ло воз­ло­же­но «по­пе­че­ние» о го­род­ском хо­зяй­ст­ве, внеш­нем бла­го­ус­т­рой­ст­ве го­ро­да, его са­ни­тар­но-ги­гие­ни­че­ском со­стоя­нии (во­до­снаб­же­нии, ка­на­ли­за­ции, улич­ном ос­ве­ще­нии, раз­ви­тии транс­порт­ных средств, уст­рой­ст­ве и со­дер­жа­нии в по­ряд­ке улиц, пло­ща­дей, мос­тов и т. д.). Они долж­ны бы­ли за­бо­тить­ся о бла­го­сос­тоя­нии го­род­ско­го на­се­ле­ния: при­ни­мать ме­ры к обес­пе­че­нию на­се­ле­ния про­до­воль­ст­ви­ем, спо­соб­ст­во­вать раз­ви­тию ме­ст­ной тор­гов­ли и про­мыш­лен­но­сти, со­дей­ст­во­вать уст­рой­ст­ву бирж, кре­дит­ных уч­ре­ж­де­ний, при­ни­мать ме­ры пре­дос­то­рож­но­сти про­тив по­жа­ров и дру­гих сти­хий­ных бед­ст­вий и т. д. На них воз­ла­га­лась за­бо­та о на­род­ном об­ра­зо­ва­нии (от­кры­тие школ, му­зе­ев, биб­лио­тек) и на­род­ном здра­вии (уст­рой­ст­во за счет го­ро­да и за­ве­до­ва­ние боль­ни­ца­ми) (ГП. Ст. 2). Ком­пе­тен­ция ор­га­нов об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния ог­ра­ни­чи­ва­лась хо­зяй­ст­вен­ной дея­тель­но­стью и пре­де­ла­ми го­род­ской тер­ри­то­рии. (Вставка: содержание ст. 2 Городового положения 1870 г.)

В рам­ках ком­пе­тен­ции, ус­та­нов­лен­ной за­ко­ном, об­ще­ст­вен­ное управ­ле­ние по­лу­чи­ло оп­ре­де­лен­ную са­мо­стоя­тель­ность и не­за­ви­си­мость от ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных ор­га­нов. По ст. 5 Го­ро­до­во­го по­ло­же­ния «Го­род­ское об­ще­ст­вен­ное управ­ле­ние в пре­де­лах пре­дос­тав­лен­ной ему вла­сти дей­ст­ву­ет са­мо­стоя­тель­но». В Го­ро­до­вом по­ло­же­нии бы­ли кон­крет­но обо­зна­че­ны во­про­сы, ре­ше­ния по ко­то­рым тре­бо­ва­ли ут­вер­жде­ния ми­ни­ст­ра внут­рен­них дел. Не­по­сред­ст­вен­ный над­зор осу­ще­ст­в­лял гу­бер­на­тор (в Пе­тер­бур­ге гра­до­на­чаль­ник). Го­род­ской голова был обя­зан до­во­дить до све­де­ния гра­до­на­чаль­ни­ка как о вре­ме­ни за­се­да­ния, так и о пред­ме­тах со­ве­ща­ния (ГП. Ст. 57). Ко­пии со всех оп­ре­де­ле­ний ду­мы сле­до­ва­ло без­от­ла­га­тель­но пред­став­лять гра­до­на­чаль­ни­ку (ГП. Ст. 68), но при этом над­зор ог­ра­ни­чи­вал­ся кон­тро­лем толь­ко за «за­кон­но­стью» дей­ст­вий го­род­ских дум. Вме­сте с тем в Го­ро­до­вом по­ло­же­нии был пре­ду­смот­рен ряд ох­ра­ни­тель­ных мер: управа — ис­пол­ни­тель­ный ор­ган, под­от­чет­ный ду­ме, — бы­ла на­де­ле­на функ­ци­ей над­зо­ра за рас­по­ря­ди­тель­ным ор­га­ном (ГП.  Ст. 80); на го­род­ско­го го­ло­ву воз­ло­же­на от­вет­ст­вен­ность за за­кон­ность дей­ст­вий об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния. Был соз­дан до­пол­ни­тель­ный ор­ган надзора — гу­берн­ское по го­род­ским де­лам при­сут­ст­вие. В Пе­тер­бур­ге оно на­зы­ва­лось «Осо­бое по го­род­ским де­лам при­сут­ст­вие» и со­стоя­ло из пред­се­да­тель­ст­вую­ще­го гра­до­на­чаль­ни­ка, ви­це-гу­бер­на­то­ра, управ­ляю­ще­го ка­зен­ной па­ла­той, про­ку­ро­ра ок­руж­но­го су­да, пред­се­да­те­ля сто­лич­но­го съез­да ми­ро­вых су­дей, пред­се­да­те­ля гу­берн­ской зем­ской упра­вы, го­род­ско­го го­ло­вы. На его за­клю­че­ние пе­ре­да­вал­ся ши­ро­кий спектр во­про­сов: оп­ро­те­сто­ван­ные гра­до­на­чаль­ни­ком оп­ре­де­ле­ния Ду­мы, «обя­за­тель­ные для го­род­ских жи­те­лей по­ста­нов­ле­ния», в слу­чае ес­ли они не бы­ли под­дер­жа­ны гра­до­на­чаль­ни­ком или по­ли­цей­ским ве­дом­ст­вом и т. д. Ре­ше­ния при­сут­ст­вия не­мед­лен­но при­во­ди­лись в ис­пол­не­ние. Од­на­ко важ­но под­черк­нуть, что го­род­ская ду­ма име­ла пра­во об­жа­ло­вать по­ста­нов­ле­ние при­сут­ст­вия в Се­на­те, при­чем гра­до­на­чаль­ник был обя­зан пе­ре­дать жа­ло­бу в Се­нат в ме­сяч­ный срок. (Илл.: Здание Сената)

За­кон пре­дос­тав­лял го­род­ской ду­ме для вы­пол­не­ния ею сво­их функ­ций из­вест­ный круг пол­но­мо­чий.

Го­ро­до­вое по­ло­же­ние 1870 г. за­кре­пи­ло за го­род­ским об­ще­ст­вен­ным управ­ле­ни­ем как пред­ста­ви­те­лем го­род­ско­го об­ще­ст­ва ста­тус юри­ди­че­ско­го ли­ца. Го­род­ское об­ще­ст­вен­ное управ­ле­ние име­ло пра­во име­нем го­ро­да при­об­ре­тать и от­чу­ж­дать не­дви­жи­мые и дви­жи­мые иму­ще­ст­ва и всту­пать в до­го­во­ры на ос­но­ва­нии гра­ж­дан­ских за­ко­нов, вчи­нять ис­ки и от­ве­чать на су­де по иму­ще­ст­вен­ным де­лам го­ро­да, за­клю­чать зай­мы и т. д. (Ст. 116, 124 и др.).

Ор­га­нам го­род­ско­го об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния бы­ла обес­пе­че­на из­вест­ная фи­нан­со­вая са­мо­стоя­тель­ность (пре­ж­де все­го за­кре­п­ле­ны ис­точ­ни­ки го­род­ских до­хо­дов), что яв­ля­лось од­ним из ре­шаю­щих ус­ло­вий раз­ви­тия му­ни­ци­паль­но­го хо­зяй­ст­ва.

Важ­ное зна­че­ние име­ло пре­дос­тав­лен­ное об­ще­ст­вен­но­му управ­ле­нию пра­во (по со­гла­со­ва­нию с ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной вла­стью) из­да­вать «обя­за­тель­ные для го­род­ских жи­те­лей по­ста­нов­ле­ния» по во­про­сам бла­го­ус­т­рой­ст­ва и бла­го­сос­тоя­ния. Од­на­ко на­блю­де­ние за ис­пол­не­ни­ем из­дан­ных по­ста­нов­ле­ний, при­ня­тие мер к их ис­пол­не­нию по­ру­ча­лось по­ли­ции. Ор­га­ны об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния не бы­ли на­де­ле­ны при­ну­ди­тель­ной вла­стью (ГП. Ст. 103—107). (Илл.: Обложка или первая стр «Обязательных… постановлений» или Вставка: наиболее забавные пункты этих постановлений)

При­ня­тие Го­ро­до­во­го по­ло­же­ния 1870 г. име­ло без­ус­лов­но про­грес­сив­ное зна­че­ние, соз­да­ло воз­мож­но­сти для бо­лее ин­тен­сив­но­го раз­ви­тия хо­зяй­ст­ва го­ро­дов, из­ме­не­ния их ин­фра­струк­ту­ры, спо­соб­ст­во­ва­ло рос­ту об­ще­ст­вен­ной са­мо­дея­тель­но­сти, на­прав­лен­ной на ре­ше­ние не толь­ко хо­зяй­ст­вен­ных, но и социаль­но-куль­тур­ных за­дач. Вме­сте с тем мно­гие не­дос­тат­ки в дея­тель­но­сти го­род­ских дум бы­ли из­на­чаль­но пре­до­пре­де­ле­ны са­мим Го­ро­до­вым по­ло­же­ни­ем. С пер­вых лет его дей­ст­вия сис­те­ма­ти­че­ски под­вер­га­лась кри­ти­ке из­би­ра­тель­ная сис­те­ма. К не­дос­тат­кам Го­ро­до­во­го по­ло­же­ния от­но­си­ли так­же не­по­сле­до­ва­тель­ность в про­ве­де­нии прин­ци­па раз­гра­ни­че­ния рас­по­ря­ди­тель­ной и ис­пол­ни­тель­ной вла­стей (со­еди­не­ние в од­ном ли­це обя­зан­но­стей пред­се­да­те­ля ду­мы и упра­вы), от­сут­ст­вие у ор­га­нов об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния при­ну­ди­тель­ной вла­сти, что обу­сло­ви­ло за­ви­си­мость ду­мы от по­ли­ции, ог­ра­ни­че­ние их бюд­жет­но­го пра­ва, не­чет­кое раз­де­ле­ние пол­но­мо­чий ме­ж­ду ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной вла­стью и об­ще­ст­вен­ным управ­ле­ни­ем и не­ко­то­рые дру­гие.

С се­ре­ди­ны 1880-х го­дов ме­ня­ет­ся кон­цеп­ция пра­ви­тель­ст­вен­ной по­ли­ти­ки в от­но­ше­нии ор­га­нов ме­ст­но­го об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния. Они рас­смат­ри­ва­ют­ся как уч­ре­ж­де­ния, вы­пол­няю­щие на мес­тах го­су­дар­ст­вен­ные за­да­чи, де­ле­ги­ро­ван­ные им пра­ви­тель­ст­вен­ной вла­стью. Та­кой взгляд на зна­че­ние и ха­рак­тер ме­ст­ных ор­га­нов об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния на­хо­дит под­держ­ку в пра­во­вой нау­ке. На сме­ну «об­ще­ст­вен­ной тео­рии» са­мо­управ­ле­ния при­хо­дит «го­су­дар­ст­вен­ная тео­рия» са­мо­управ­ле­ния, от­ри­цаю­щая су­ще­ст­во­ва­ние осо­бых ме­ст­ных ин­те­ре­сов, от­лич­ных от го­су­дар­ст­вен­ных, и при­знаю­щая го­су­дар­ст­вен­ное зна­че­ние дея­тель­но­сти этих уч­ре­ж­де­ний. Пред­при­ни­мая зем­скую (1890 г.) и вслед за ней и го­род­скую (1892 г.) ре­фор­мы, пра­ви­тель­ст­во ста­ви­ло за­да­чу уст­ра­нить су­ще­ст­вую­щую обо­соб­лен­ность об­ще­ст­вен­ных уч­ре­ж­де­ний, вве­сти их в об­щий строй го­су­дар­ст­вен­но­го ап­па­ра­та вла­сти. В то же вре­мя не­об­хо­ди­мость ко­рен­но­го пре­об­ра­зо­ва­ния го­род­ско­го са­мо­управ­ле­ния обос­но­вы­ва­лась не­удов­ле­тво­ри­тель­ным со­стоя­ни­ем го­род­ско­го хо­зяй­ст­ва. Дос­тичь его улуч­ше­ния пред­по­ла­га­лось ка­че­ст­вен­ным из­ме­не­ни­ем со­ста­ва го­род­ских дум и уси­ле­ни­ем пра­ви­тель­ст­вен­но­го кон­тро­ля за их дея­тель­но­стью.

В но­вом Го­ро­до­вом по­ло­же­нии был под­верг­нут пе­ре­смот­ру ряд ос­но­во­по­ла­гаю­щих на­чал, на ко­то­рых строи­лась ре­фор­ма 1870 г., при том, что весь ком­плекс во­про­сов, ко­то­ры­ми го­род­ские ду­мы за­ни­ма­лись ра­нее, был за ни­ми со­хра­нен. В це­лом не­тро­ну­той ос­та­лась и преж­няя ор­га­ни­за­ция об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния.

Ко­рен­ным об­ра­зом ме­нял­ся ха­рак­тер от­но­ше­ний ме­ж­ду ор­га­на­ми го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти и ду­ма­ми. Ни од­на из ста­тей но­во­го Го­ро­до­во­го по­ло­же­ния не со­дер­жа­ла да­же дек­ла­ра­тив­но­го при­зна­ния «са­мо­стоя­тель­но­сти» об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния. Ка­ж­дый шаг фак­ти­че­ски ока­зы­вал­ся под кон­тро­лем ад­ми­ни­ст­ра­ции. Го­род­ской го­ло­ва, как и пре­ж­де, был обя­зан пред­став­лять гу­бер­на­то­ру (в Петербурге — гра­до­на­чаль­ни­ку) спи­сок во­про­сов, на­ме­чен­ных к об­су­ж­де­нию на оче­ред­ном за­се­да­нии ду­мы, а так­же и ко­пии всех ее по­ста­нов­ле­ний (Ст. 65, 76). Пе­ре­чень по­ста­нов­ле­ний, тре­бо­вав­ших ут­вер­жде­ния ми­ни­ст­ром внут­рен­них дел или гра­до­на­чаль­ни­ком, был зна­чи­тель­но рас­ши­рен. Но да­же в тех слу­ча­ях, ко­гда фор­маль­но­го ут­вер­жде­ния не тре­бо­ва­лось, дум­ские по­ста­нов­ле­ния не мог­ли всту­пить в си­лу не­за­мед­ли­тель­но, а лишь че­рез 2 не­де­ли, ес­ли гра­до­на­чаль­ник не ос­та­нав­ли­вал их ис­пол­не­ние. При­чем ес­ли рань­ше по­ста­нов­ле­ние мог­ло быть при­ос­та­нов­ле­но лишь в слу­чае при­зна­ния его не­за­кон­ным, то те­перь и не­це­ле­со­об­раз­ным («не со­от­вет­ст­ву­ет об­щим го­су­дар­ст­вен­ным поль­зам и ну­ж­дам, ли­бо яв­но на­ру­ша­ет ин­те­ре­сы ме­ст­но­го на­се­ле­ния») (Ст. 82, 83). Но­вая фор­му­ли­ров­ка от­кры­ва­ла ши­ро­чай­шие воз­мож­но­сти для про­из­воль­но­го вме­ша­тель­ст­ва ад­ми­ни­ст­ра­ции в де­ла го­род­ских уч­ре­ж­де­ний. Гу­бер­на­то­ру бы­ло пре­дос­тав­ле­но пра­во про­из­во­дить ре­ви­зию управ и дру­гих ис­пол­ни­тель­ных ор­га­нов об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния, а так­же под­ве­дом­ст­вен­ных ему уч­ре­ж­де­ний (Ст. 101). Та­ким об­ра­зом, су­жи­ва­лась сфе­ра са­мо­стоя­тель­ных дей­ст­вий го­род­ских дум, уси­ли­ва­лась ад­ми­ни­ст­ра­тив­ная опе­ка над ни­ми.

Ог­ра­ни­че­ние са­мо­стоя­тель­но­сти ор­га­нов об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния шло и по ли­нии их ого­су­дар­ст­вле­ния. От­ны­не го­род­ской го­ло­ва, его то­ва­рищ и чле­ны упра­вы счи­та­лись со­стоя­щи­ми на го­су­дар­ст­вен­ной служ­бе, ут­вер­жда­лись и уволь­ня­лись с долж­но­сти ад­ми­ни­ст­ра­ци­ей, мог­ли под­вер­гать­ся взы­ска­ни­ям не толь­ко по су­ду, но и по ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной ли­нии. Долж­но­ст­ным ли­цам го­род­ско­го об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния при­сваи­ва­лись клас­сы го­су­дар­ст­вен­ной служ­бы: в сто­ли­цах го­род­ским головам — IV (дей­ст­ви­тель­ный стат­ский со­вет­ник), чле­нам управы — VII класс (над­вор­ный со­вет­ник). (Илл.: форма действительного статского или надворного советников – Л.Е. Шепелев?) В 1893 г. по­сле­до­ва­ло да­же спе­ци­аль­ное разъ­яс­не­ние ми­ни­ст­ра внут­рен­них дел, в ко­то­ром ука­зы­ва­лось, что с вве­де­ни­ем но­во­го Го­ро­до­во­го по­ло­же­ния упра­вы «но­сят ха­рак­тер пра­ви­тель­ст­вен­ных уч­ре­ж­де­ний и по­то­му… [в них] долж­но на­хо­дить­ся зер­ца­ло ус­та­нов­лен­но­го об­раз­ца». (Зерцало — эмб­ле­ма за­кон­но­сти в цар­ской Рос­сии — яв­ля­лось обя­за­тель­ным ат­ри­бу­том го­су­дар­ст­вен­ных уч­ре­ж­де­ний). (Илл.: Зерцало – Жерихина И., Шепелев Л. Столичный Петербург. С.81)

Ре­фор­ма 1892 г. под­верг­ла ре­ви­зии и дру­гой ос­нов­ной прин­цип вся­ко­го самоуправления — прин­цип вы­бор­но­сти. Го­ро­до­вое по­ло­же­ние, хо­тя и со­хра­ни­ло за рас­по­ря­ди­тель­ным ор­га­ном его вы­бор­ный ха­рак­тер, но бы­ло уза­ко­не­но пра­во ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной вла­сти при оп­ре­де­лен­ных об­стоя­тель­ст­вах на­зна­чать как ру­ко­во­дя­щих долж­но­ст­ных лиц, так и глас­ных ду­мы (Ст. 54, 119). Кро­ме то­го, по­ми­мо глас­ных, в со­став ду­мы бы­ли вклю­че­ны пред­се­да­тель уезд­ной зем­ской упра­вы и де­пу­тат от ду­хов­но­го ве­дом­ст­ва. Тем са­мым вы­бор­ность ог­ра­ни­чи­ва­лась в поль­зу сис­те­мы на­зна­че­ния. При этом чис­лен­ный со­став дум был силь­но со­кра­щен (в Пе­тер­бур­ге с 252 до 160 че­ло­век), а глас­ные под­чи­не­ны бю­ро­кра­ти­че­ско­му рег­ла­мен­ту. Их при­сут­ст­вие на за­се­да­ни­ях ду­мы ста­но­вит­ся стро­го обя­за­тель­ным. В от­но­ше­нии не явив­ших­ся без ува­жи­тель­ной при­чи­ны ду­ма мог­ла при­ме­нить ад­ми­ни­ст­ра­тив­ные взы­ска­ния в со­от­вет­ст­вии со ст. 1440¹ Уло­же­ния о на­ка­за­ни­ях (в пер­вый раз за­ме­ча­ние, во вто­рой — де­неж­ное взы­ска­ние до 75 руб., в тре­тий раз, сверх де­неж­но­го взы­ска­ния, — ис­клю­че­ние из со­ста­ва ду­мы на срок, оп­ре­де­лен­ный ею).

Су­ще­ст­вен­ные из­ме­не­ния бы­ли вне­се­ны в за­кон о вы­бо­рах. Ус­та­нав­ли­вал­ся вы­со­кий иму­ще­ст­вен­ный ценз, ог­ра­ни­чи­ваю­щий кор­пус го­род­ских из­би­ра­те­лей наи­бо­лее со­стоя­тель­ной ча­стью го­ро­жан. Ценз был не­оди­на­ков для го­ро­дов раз­ных раз­ря­дов. В Пе­тер­бур­ге и Мо­ск­ве ак­тив­ное из­би­ра­тель­ное пра­во по­лу­чи­ли вла­дель­цы не­дви­жи­мой соб­ст­вен­но­сти стои­мо­стью не ме­нее 3 тыс. руб., уп­ла­чи­ваю­щие с нее оце­ноч­ный сбор в поль­зу го­ро­да. На­рав­не с фи­зи­че­ски­ми ли­ца­ми из­би­ра­тель­ное пра­во на тех же ос­но­ва­ни­ях бы­ло пре­дос­тав­ле­но бла­го­тво­ри­тель­ным, учеб­ным, уче­ным и пра­ви­тель­ст­вен­ным уч­ре­ж­де­ни­ям. Пра­вом уча­стия в вы­бо­рах поль­зо­ва­лись так­же ли­ца, об­ще­ст­ва, то­ва­ри­ще­ст­ва и ком­па­нии, ко­то­рые со­дер­жа­ли в пре­де­лах го­ро­да тор­го­во-про­мыш­лен­ные пред­при­ятия, тре­бо­вав­шие в сто­ли­цах вы­бор­ки ку­пе­че­ских сви­де­тельств 1 гиль­дии. Та­ким об­ра­зом, мел­кая и сред­няя тор­го­во-про­мыш­лен­ная бур­жуа­зия ока­за­лась ли­шен­ной из­би­ра­тель­ных прав. Из­би­ра­тель­но­го пра­ва бы­ли ли­ше­ны ев­реи. В свя­зи с вве­де­ни­ем столь вы­со­ко­го иму­ще­ст­вен­но­го цен­за от­па­ла не­об­хо­ди­мость в раз­ряд­ной сис­те­ме вы­бо­ров. По но­во­му за­ко­ну вы­бо­ры про­во­ди­лись в од­ном из­би­ра­тель­ном со­б­ра­нии, а при мно­го­чис­лен­но­сти из­би­ра­те­лей (с раз­ре­ше­ния ми­ни­ст­ра внут­рен­них дел или гу­бер­на­то­ра) они мог­ли про­хо­дить по тер­ри­то­ри­аль­ным уча­ст­кам. Как и по По­ло­же­нию 1870 г. пас­сив­ным из­би­ра­тель­ным пра­вом на­де­ля­лись все имею­щие пра­во го­ло­са. Пра­ви­ла, оп­ре­де­ляю­щие по­ря­док про­ве­де­ния вы­бо­ров, в ос­нов­ном по­вто­ря­ли со­от­вет­ст­вую­щие ста­тьи Го­ро­до­во­го по­ло­же­ния 1870 г., но в от­ли­чие от преж­не­го за­ко­на весь про­цесс под­го­тов­ки к вы­бо­рам и их про­ве­де­ние про­те­ка­ли те­перь под кон­тро­лем ад­ми­ни­ст­ра­ции (ГП. Ст. 34—39, 49—50, 55). Но­вый за­кон при­вел к умень­ше­нию ко­ли­че­ст­ва из­би­ра­те­лей в го­ро­дах в не­сколь­ко раз.

Од­ной из про­воз­гла­шен­ных ав­то­ра­ми ре­фор­мы за­дач яв­ля­лось ис­прав­ле­ние «не­со­вер­шенств», об­на­ру­жив­ших­ся в строе и дея­тель­но­сти го­род­ско­го об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния. Та­кую за­да­чу пред­по­ла­га­ли ре­шить не толь­ко уси­ле­ни­ем ад­ми­ни­ст­ра­тив­но­го кон­тро­ля. В Го­ро­до­вое по­ло­же­ние 1870 г. вно­сил­ся ряд из­ме­не­ний. Не­ко­то­рые из них нель­зя не при­знать це­ле­со­об­раз­ны­ми. Ус­та­нав­ли­вал­ся кон­крет­ный срок (три ме­ся­ца), в те­че­ние ко­то­ро­го ми­нистр внут­рен­них дел был обя­зан пе­ре­да­вать хо­да­тай­ст­ва и жа­ло­бы го­род­ских дум в вы­ше­стоя­щие ин­стан­ции (Се­нат, Го­су­дар­ст­вен­ный со­вет, Ко­ми­тет ми­ни­ст­ров). Ан­ну­ли­ро­ва­лось пра­во го­ло­со­вать по до­ве­рен­но­стям «за от­сут­ст­вую­щих», что ши­ро­ко прак­ти­ко­ва­лось в преж­ние го­ды и при­во­ди­ло к мно­го­чис­лен­ным зло­упот­реб­ле­ни­ям. В но­вом По­ло­же­нии от­сут­ст­во­ва­ла ста­тья, на­де­ляв­шая ис­пол­ни­тель­ный ор­ган сво­его ро­да кон­троль­ны­ми функ­ция­ми в от­но­ше­нии рас­по­ря­ди­тель­но­го ор­га­на. Бы­ли до­пол­ни­тель­но ог­ра­ни­че­ны воз­мож­но­сти долж­но­ст­ных лиц об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния зло­упот­реб­лять слу­жеб­ным по­ло­же­ни­ем в сво­их лич­ных це­лях: вос­пре­ща­лось не толь­ко «вхо­дить в под­ря­ды и по­став­ки по пред­ме­там го­род­ско­го хо­зяй­ст­ва» (ГП. 1870 г.), но и «уча­ст­во­вать в при­об­ре­те­нии иму­ществ, про­да­жа ко­их воз­ло­же­на на них по служ­бе»⁷.

От­ме­чая не­ко­то­рые по­ло­жи­тель­ные мо­мен­ты в транс­фор­ма­ции Го­ро­до­во­го по­ло­же­ния 1870 г., под­черк­нем, что его наи­бо­лее серь­ез­ные ми­ну­сы, та­кие как со­еди­не­ние в од­ном ли­це обя­зан­но­стей пред­се­да­те­ля ис­пол­ни­тель­но­го и рас­по­ря­ди­тель­но­го ор­га­нов, от­сут­ст­вие у дум при­ну­ди­тель­ной вла­сти, не­пре­дос­тав­ле­ние из­би­ра­тель­но­го пра­ва квар­ти­ро­на­ни­ма­те­лям, за­пре­ще­ние сно­ше­ний ме­ж­ду ду­ма­ми от­дель­ных го­ро­дов и др., уст­ра­не­ны не бы­ли. При ге­не­раль­ном кур­се на су­же­ние прав об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния раз­ре­ше­ние этих во­про­сов бы­ло не­воз­мож­но. Но­вая го­род­ская ре­фор­ма оз­на­ме­но­ва­ла ре­ши­тель­ный от­ход от прин­ци­пов, про­воз­гла­шен­ных в на­ча­ле 1860-х го­дов.

Го­ро­до­вое по­ло­же­ние 1892 г. дей­ст­во­ва­ло в Пе­тер­бур­ге до 1903 г.