27. Миротворческие операции оон.

Важным инструментом поддержания мира становятся миротворческие операции ООН. Их деятельность регулируется принятой на основе Устава ООН серией резолюций Генеральной Ассамблеи, которая регулярно рассматривает вопрос о миротворческих операциях. Необходимость такого рода регулирования определяется двумя моментами.

Во-первых, миротворческие операции приобрели значительный размах.

Во-вторых, они прямо не предусмотрены Уставом ООН, а вытекают из его общих целей и принципов.

Как мы знаем, Совет Безопасности вправе применять вооруженные силы для осуществления своих решений об устранении угрозы миру или любого его нарушения. Речь идет о военном принуждении. Оно может выражаться в участии в сражениях, в силовом разделении воюющих сторон и т.п. Соответствующим положениям Устава ООН принадлежит важная превентивная роль. Однако на практике они не применялись. Юридически к ним нельзя отнести и в принципе поддержанные ООН операции США и их союзников против Ирака (1990 - 1991 гг.).

В отличие от этого миротворчество означает операции вооруженных сил без применения оружия, за исключением случаев самообороны, осуществляемые с согласия основных воюющих сторон и предназначенные для наблюдения за соблюдением соглашения о перемирии. Цель - поддержка дипломатических усилий во имя достижения политического урегулирования спора.

Миротворческие силы ООН характеризуются следующими чертами:

- их персонал предоставляется и оснащается государствами-членами;

- миротворческие силы применяются по решению Совета Безопасности и в рамках этого решения;

- миротворческие силы действуют под флагом ООН;

- миротворческие силы используются при наличии желания сторон в конфликте его прекратить;

- миротворческие силы подчиняются Генеральному секретарю ООН.

Миротворческие силы были применены уже в 1948 г. По решению Совета Безопасности на разные участки границы еврейского государства были направлены группы наблюдателей для контроля за перемирием, предписанным решением Совета Безопасности. Эти группы в количестве 217 военных наблюдателей действуют и поныне.

В 1964 г. после возникновения военного конфликта между греческой и турецкой общинами Кипра Совет Безопасности принимает решение о направлении на остров миротворческих сил ООН с мандатом прекратить военные действия и восстановить порядок. Они до сих пор выполняют свою миссию на основе регулярно принимаемых Советом Безопасности решений. В их составе 1171 военнослужащий и персонал обеспечения, а также 35 полицейских. Как видим, эти операции существенно отличаются от миссии наблюдателей.

В последующие годы ООН направляет свои миротворческие миссии во многие страны. В частности, с 1993 г. такая миссия действует в Грузии (абхазский конфликт), а с 1994 г. - в Таджикистане. Наиболее крупная миротворческая операция была предпринята на территории бывшей Югославии в связи со вспыхнувшим там межнациональным конфликтом. После ряда обращений к воюющим сторонам Совет Безопасности принимает решение о направлении Сил защиты ООН. Эти силы сыграли немаловажную роль в прекращении конфликта. Основной контингент составляли вооруженные силы НАТО, действовавшие по мандату ООН. Принимали участие и российские контингенты. В состав Сил защиты входили 381300 военных и персонала обеспечения, 680 военных наблюдателей, 727 полицейских, 1870 лиц гражданского персонала.

Особо выделим операции ООН в Сомали, поскольку здесь имел место конфликт немеждународного характера. В 1991 г. в этой стране вспыхнула война между различными племенами, страна была повергнута в хаос, половина населения умирала от голода, 300 тыс. погибли, около 1 млн. стали беженцами. Гуманитарную помощь ООН насильственно захватывали воюющие стороны, и она не доходила до мирного населения. Начиная с 1992 г. Совет Безопасности принял ряд резолюций о направлении в Сомали миротворческих сил и о расширении их полномочий. На заключительном этапе они состояли примерно из 15 тыс. военных и полицейских и 2,5 тыс. лиц гражданского персонала. Эти силы участвовали в разработке документов об урегулировании, применяли военную силу для подавления мятежников, обеспечивали распределение гуманитарной помощи.

Из сказанного следует, что миротворческие силы ООН играют важную роль в урегулировании локальных конфликтов на религиозной, этнической почве, ставящих под угрозу мир и целостность государств. Растет значение ООН в урегулировании конфликтов немеждународного характера, что представляет новое направление в ее деятельности.

Проблема миротворчества ООН имеет немало нерешенных вопросов. Несмотря на призывы Генеральной Ассамблеи к тому, чтобы все члены принимали участие в финансировании, дела в этой области обстоят неудовлетворительно. Задолженность США измеряется сотнями миллионов долларов. В результате ООН приходится сокращать свои операции. В 1995 г. примерно 60-тысячный персонал действовал в 17 миротворческих миссиях ООН. Расходы составляли 3,5 млрд. долл. В 1996 г. ООН использовала всего 26 тыс. человек. Расходы составили 1,6 млрд. долл. В ряде случаев ООН оказалась не в состоянии применить миротворческие силы. В результате не были предотвращены жертвы, измеряющиеся сотнями тысяч жизней. В качестве одного из выходов резолюции Генеральной Ассамблеи указывают на необходимость сотрудничества с региональными организациями.

Теперь обратимся к ранее упомянутым резолюциям Генеральной Ассамблеи. В них отмечается, что миротворческая деятельность ООН, призванная привести стороны в конфликте к соглашению, является важной функцией Организации. Она содействует политическому урегулированию, но не подменяет его.

Это принципиальное положение, которое относится к компетенции всех органов ООН. Подчеркивая главную ответственность Совета Безопасности за поддержание мира, резолюции вместе с тем утверждают, что Устав ООН наделил также "Генеральную Ассамблею функциями и полномочиями в этой области и что... Ассамблея, в частности, может рекомендовать согласно соответствующим статьям IV главы Устава принципы и направления проведения миротворческих операций" (Резолюция 49/37 от 9 декабря 1994 г.).

В 1994 г. Генеральная Ассамблея одобрила проект Конвенции о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала (Конвенция принята в г. Нью-Йорке 9 декабря 1994 г., вступила в силу 15 января 1999 г., Россия ратифицировала Конвенцию, которая вступила в силу для нее 25 июля 2001 г.). Необходимость такой конвенции определяется крупными жертвами, которые несут миротворческие силы. За 45 лет потери наблюдателей в Израиле составили 39 человек. За два года число жертв сил ООН в Сомали превысило 130 человек.

К персоналу ООН отнесены лица, направленные Генеральным секретарем в качестве членов военных, полицейских или гражданских контингентов, участвующих в операциях ООН. Под операциями ООН понимаются операции, предпринятые компетентным органом ООН в соответствии с Уставом и осуществляемые под руководством и контролем Организации, в двух случаях. Во-первых, когда они осуществляются в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности или, во-вторых, когда Совет Безопасности или Генеральная Ассамблея заявили, что есть существенная угроза безопасности персонала, участвующего в операции. В последнем случае имеются в виду операции гуманитарного, а не военного характера.

Конвенция приводит различие между миротворческими операциями и операциями, представляющими принудительные действия в соответствии с гл. VII Устава. Она не применяется к персоналу, вовлеченному в военные действия против организованных вооруженных сил, к которому применяется международное гуманитарное право. Однако это вовсе не означает, что миротворческий персонал изъят из-под действия этого права. В Конвенции оговорено, что ничто в ней не затрагивает применимости международного гуманитарного права к персоналу ООН, занятому в ее операциях, или обязанности этого персонала уважать это право (ст. 20).

Персонал ООН обязан уважать законы и постановления страны пребывания и страны транзита; воздерживаться от действий, несовместимых с беспристрастным и международным характером их обязанностей.

Персонал ООН, его оборудование и помещения не могут быть объектом нападения или любых действий, препятствующих выполнению их мандата. Государства обязаны установить уголовную ответственность за действия против персонала ООН. Государство, на территории которого окажется лицо, подозреваемое в совершении соответствующих преступлений, должно принять законодательные меры, обеспечивающие его преследование либо выдачу.

Предоставившее свой персонал государство может его отозвать. Пострадавший в ходе операции ООН персонал имеет право на компенсацию понесенных потерь.

В России в 1995 г. был принят Федеральный закон от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" <*>. Согласно этому Закону участие Российской Федерации в миротворческой деятельности осуществляется в рамках мер, принимаемых Советом Безопасности ООН, региональными организациями, либо на основании двусторонних и многосторонних договоров. Что же касается международных принудительных действий с использованием вооруженных сил, то они осуществляются по решению Совета Безопасности ООН (ст. 2).

Решение о направлении за пределы территории РФ Вооруженных Сил для участия как в миротворческой деятельности, так и в принудительных действиях принимается Президентом РФ на основании постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Отмечается нечеткость формулировки ст. 10 о принудительных действиях, которая может быть истолкована таким образом, будто подобные действия могут предприниматься не только по решению Совета Безопасности, но и в соответствии с ратифицированным договором и даже "в соответствии с федеральным законом". Думается, что эту статью следует понимать таким образом, что участие в принудительных действиях должно осуществляться согласно Уставу ООН и в соответствии с международными договорами РФ.