15.3.3.2. Программное финансирование как аспект долгосрочного финансового выравнивания

Краткосрочное финансовое выравнивание достигается за счет дополнительного финансирования дефицитного бюджета. Долгосрочное финансовое выравнивание достигается за счет реализании специальных программ экономического развития ре­гионов — регионального программирования, которое представляет собой сложную и специфическую систему государственных и местных воздействий на конкретные региональные ситуации с целью вывода отдельных территорий из депрессивного состоя­ния. В развитых странах региональное программирование являет­ся важным инструментом государственного регулирования терри­ториального развития, в концепции которого программно-целе­вые решения во многих случаях расцениваются как наиболее отвечающие требованиям предельно локализованной концентра­ции сил и средств, направленных на достижение приоритетных стратегических целей.

К основным задачам регионального программирования от­носятся:

• формирование региональных программ создания про­мышленных, агропромышленных, транспортных и других комплексов;

• создание производственной или социальной инфраструк­туры;

• экономическое стимулирование отдельных районов и от­раслей хозяйства с целью создания благоприятных усло­вий для размещения производства;

• проведение комплексных мероприятий по упорядочению концентрации производства и населения, включая про­граммы по охране окружающей среды.

Финансирование региональных программ называется вы­равнивающим программным финансированием и осуществляется на основе обусловленных трансфертов.

На Западе начало активного регионального программирова­ния совпало с периодом Великой депрессии. Специальные программы устранения макроэкономических диспропорций стали главными инструментом антикризисного регулирова­ния. В 1960-х гг. государственные программы регионального развития начали разрабатывать в рамках системы «непрерывно­го планирования», увязывающей перспективные цели и задачи государства с его текущей бюджетной политикой. Особенное развитие региональное программирование получило в США, где впервые были внедрены «системы ППБ» (планирование — программирование — бюджетирование).

Развитие государственного программного финансирования в последние десятилетия направлено на разработку эффектив­ных форм контроля над обоснованностью бюджетных ассигно­ваний на программы и целевым использованием выделенных средств, с учетом ежегодной корректировки объемов программ­ного финансирования в связи с изменением общей макроэко­номической ситуации.

Региональные программы (программы развития), как пра­вило, разрабатываются для группы сопредельных регионов основой объединения которых является общность ресурсной базы, включая все виды ресурсов, в том числе природные, производственные, экономические, людские и другие. Про­граммы развития призваны стимулировать создание в регио­нах производственной и социальной инфраструктуры для эф­фективного использования имеющихся на данной территории ресурсов.

Существуют три основные схемы движения централизован­ных бюджетных средств на финансирование региональных программ, в том числе через:

1) центральные министерства и ведомства и их территори­альные подразделения;

2) специально созданные структуры управления программа­ми, в том числе через региональные комиссии и администра­ции;

3) правительственные корпорации, полностью отвечающие за реализацию программы и сочетающие управленческие функ­ции с хозяйственной деятельностью по осуществлению про­граммных работ.

Последние две схемы, особенно в случае реализации сим­плексных программ развития неблагополучных регионов, могут предусматривать перечисление целевых трансфертов в субна­циональные бюджеты, а также предоставление субсидий на тех­ническую помощь, развитие местных плановых органов и т.д. Практика показывает, что в рамках жизненного цикла програм­мы складываются следующие тенденции:

• при возникновении проблемы возникает и оформляется самостоятельная программа с той или иной долей регио­нальной составляющей;

• период развития программ увязан с разработкой механизма ее финансирования, контроля над расходованием средств и т д •

• за накоплением разнообразных программ, близких по целям и реципиентам, следует объединение их финансирования в результате чего возникают блочные программные фанты;'

• переход от блочных грантов на базе разрастания и услож­нения их финансирования к мегаблочным грантам.

Модели межбюджетных отношений, складывающиеся при финансировании различных программ, содержащих выравни­вающие компоненты, значительно отличаются друг от друга. Отличие моделей связано со спецификой бюджетных систем и представлено, прежде всего, существующим порядком прохож­дения средств в разных бюджетных системах. В одних странах средства могут направляться из федерального бюджета в мест­ные через субнациональные бюджеты, которые в данном слу­чае будут только передавать средства из рук в руки. В других странах федеральный бюджет имеет право перечислять средст­ва только в субнациональные бюджеты, которые впоследствии будут направлять их в соответствующие местные бюджеты.

Важным моментом в обосновании необходимости выделе­ния средств из федерального бюджета является оценка затрат, связанных с реализацией программы. Для этого следует учиты­вать не только расходы на момент окончания разработки про­граммы, но и вероятность ущерба в будущем. Необходимо ва­риантное определение объемов, источников и порядка финан­сирования с учетом:

• возможного изменения общих финансовых условий, в том числе динамики цен, инфляции, учетных ставок;

• разнообразия финансовых инструментов, в том числе бан­ковского кредита, выпуска облигаций, привлечения ак­ционерного капитала и т.д.;

• неритмичности потребностей в ресурсах (для выполнения отдельных заданий могут потребоваться значительные ра­зовые затраты);

• высокой степени зависимости от разных источников фи­нансирования (например, при долевом финансировании из федерального и субнациональных бюджетов из-за отсутст­вия поступлений финансовых средств по одному каналу может сорваться выполнение части или всей программы);

Следует установить прямую ответственность за реализацию данной программы и определить формы контроля над финан­совой деятельностью в целях исключения неэффективных решений, а также злоупотреблений при прохождении бюджетных средств через коммерческие структуры.

Учитывая четко выраженную региональную направленность большинства федеральных программ, действующее законодательство должно быть соответственно сориентировано на решение приоритетных задач. При этом предметом обновленном нормативно-правовой регламентации становится технология организации и финансирования работ по подготовке, утвер­ждению и выполнению региональных программ, финансируе­мых совместно бюджетами разных уровней, а также особые ус­ловия консолидации средств из внебюджетных источников Внесение корректив в действующее законодательство служит необходимой предпосылкой эффективного программного регу­лирования территориального развития.