15.3.3. Финансовое выравнивание

15.3.3.1. Понятие и сущность финансового выравнивания

Как уже было сказано выше, финансовое выравнивание представляет собой дополнительное финансирование дефицит­ных бюджетов. По существу, финансовое выравнивание является корректировкой первичного распределения налогов между бюджетами, предусмотренного налоговым законодательством, в соответствии с которым различают федеральные, региональ­ные и местные налоги.

Налоговое законодательство также определяет принципы распределения и перераспределения, так называемых, обще­федеральных налогов, к которым относятся подоходный на­лог, налог на прибыль предприятий и налог на добавленную стоимость (НДС). Общефедеральные налоги трудно прикре­пить к какому-либо одному уровню власти, так как их уплачи­вают либо граждане, либо предприятия. Гражданин одновре­менно проживает на территории местного образования, субъ­екта федерации и федерации, в связи с чем все названные уровни власти могут претендовать на уплачиваемый им подо­ходный налог. Предприятие одновременно функционирует на территории местного образования, субъекта федерации и фе­дерации, в связи с чем все названные уровни власти могут претендовать на уплачиваемый им налог на прибыль предпри­ятий.

Ключевыми элементами системы финансового выравнива­ния являются распределение и перераспределение налога на добавленную стоимость. Как правило, одна часть поступлений НДС сразу распределяется между бюджетами, а другая направ­ляется в целевой фонд, сформированный в федеральном бюд­жете, из которого впоследствии и осуществляется финансовая помощь дефицитным бюджетам.

Финансовое выравнивание способствует достижению глав­ной цели бюджетного федерализма — гарантированного пре­доставления населению полного перечня государственных услуг должного качества на всей территории страны, кото­рое реализуется через механизм прямых платежей — транс­фертов из федерального бюджета в бюджеты нижестоящего Уровня. Трансферты представляют собой операции по перево­ду средств, передаваемых для выравнивания бюджетной обес­печенности из вышестоящего бюджета в нижестоящие, в том числе на формульной основе.

Распределение трансфертов на формульной основе унифи­цирует процесс предоставления финансовой помощи субъек­там, делая его прозрачным и доступным для государственного и общественного контроля. Но эта система имеет определен­ные недостатки, в том числе чрезмерная унификация, которая:

1) сильных в финансовом отношении субъектов федерации тишает стимулов в дальнейшем наращивать свой финансовый

потенциал:

2) слабых в финансовом отношении субъектов федерации приводит к «иждивенчеству», и со временем они не стремятся улучшить свое финансовое положение собственными силами, чтобы не лишиться помощи, которую им оказывают другие бюджеты.

При использовании схем финансового выравнивания со­блюдается принцип самостоятельности нижестоящих бюдже­тов. Территориальные власти самостоятельно принимают ре­шения о финансировании определенных видов расходов в пре­делах своей компетенции, учитывая реальные предпочтения населения, проживающего на данной территории. Изменение в объеме государственных услуг, предоставляемых населению ре­гиональными и местными властями, должно вызывать соответ­ствующие изменения в структуре и объеме региональных и ме­стных налогов.

Повышение в системе финансового выравнивания доли транс­фертов из федерального бюджета в пользу нижестоящих свиде­тельствует о недостаточной сбалансированности территориальных бюджетов и усилении их зависимости от центра. Подобное поло­жение характерно для унитарных государств и федераций с сильными традициями централизации.

Таким образом, бюджетному федерализму присуши следую­щие черты:

• существование законодательно установленных разграни­чений расходных полномочий между уровнями государст­венной власти:

• наличие законодательно установленного разграничения до­ходных, прежде всего, налоговых, полномочий;

• наличие системы финансового выравнивания;

• значительная финансовая автономия субъектов;

• доминирующее положение федерации в системе взаимо­отношений федерации, субъектов и органов местного са­моуправления.

Принципы классификации финансового выравнивания

1. По срокам действия инструментов финансового выравни­вания различают:

1) краткосрочное финансовое выравнивание;

2) долгосрочное финансовое выравнивание.

Под краткосрочным финансовым выравниванием понима­ется:

1) перераспределение средств из фонда финансовой под­держки в нижестоящие низкодоходные бюджеты с целью под­держания определенного уровня государственного потребления в данных регионах;

2) текущая корректировка бюджетов или ликвидация (сокра­щение) диспаритетов (дисбалансов) в краткосрочном периоде.

Краткосрочное финансовое выравнивание — дополнитель­ное финансирование дефицитных бюджетов.

Под долгосрочным финансовым выравниванием понима­ется:

1) финансирование программ экономического развития ре­гионов;

2) долгосрочная корректировка финансовых потенциалов регионов или ликвидация (сокращение) диспаритетов (дисба­лансов) в долгосрочном периоде.

Долгосрочное финансовое выравнивание — восстановление финансового потенциала проблемного региона с целью вывода его из депрессивного состояния.

Под диспаритетами (дисбалансами) в данном случае пони­мается несоответствие между поступлением и расходованием бюджетных средств.

Краткосрочное и долгосрочное финансовое выравнивание взаимосвязаны и взаимозависимы. Краткосрочное финансовое выравнивание является основой долгосрочного финансового выравнивания.

2. По направлению действия инструментов финансового вы­равнивания различают:

1) вертикальное финансовое выравнивание;

2) горизонтальное финансовое выравнивание.

Под вертикальным финансовым выравниванием признается выравнивание финансовых потенциалов разных уровней власти: федерации, субъектов федерации и органов местного само­управления. Конечно, о выравнивании здесь можно говорить только условно, подразумевая способность каждого уровня вла­сти за счет имеющихся ресурсов выполнить все возложенные на них задачи. Если федерация имеет возможность профинан­сировать все свои бюджетные расходы за счет своих бюджетных доходов, а субъекты федерации — нет, равенство возможностей нарушено и требуется дополнительное финансирование бюд­жетов субъектов федерации, которое поможет его восстано­вить.

Под горизонтальным финансовым выравниванием понима­ется выравнивание финансовых потенциалов органов власти и управления одного уровня: субъектов федерации или местных органов власти. Если один субъект федерации имеет возмож­ность профинансировать свои бюджетные расходы за счет сво­их бюджетных доходов, а другой субъект федерации — нет, то равенство возможностей нарушено и требуется дополнительное финансирование бюджета второго субъекта федерации, которое поможет его восстановить.

3. По степени взаимного влияния инструментов финансово­го выравнивания различают:

1) пассивное финансовое выравнивание;

2) активное финансовое выравнивание.

Под пассивным финансовым выравниванием понимается распределение государственных задач между уровнями власти, которое определяет распределение расходных полномочий, за которым, в свою очередь, следует распределение доходных пол­номочий.

Применительно к распределению властных полномочий как пассивному финансовому выравниванию распределение рас­ходных и доходных полномочий называется активным финан­совым выравниванием.