25.1.1.2. Методологическая база бюджета (бюджетная классификация) в Российской Федерации

Методологической базой бюджета в Российской Федерации яв­ляется Бюджетная классификация РФ, представляющая собой главный методологический документ для составления бюджетов всех уровней бюджетной системы страны. До 01.01.95 г. в России действовала бюджетная классификация, основы которой бы разработаны еще в советское время. В результате проведения экономических реформ произошло много изменений, что сделал советскую бюджетную классификацию малоприменимой для составления проектов бюджетов в условиях новых реалий.

В силу объективной необходимости новая бюджетная клас­сификация была введена в действие с 01.01.95 г. приказом Ми­нистерства финансов РФ от 29.12.94 № 177.

В отличие от советской, в новой бюджетной классификации «образца 1995 года» были существенно переработаны разделы «Доходы» и «Расходы», включены новые разделы — «Финанси­рование» и «Государственный долг».

Новая бюджетная классификация должна была сыграть большую организационную роль, содействуя:

• приведению каждого бюджета в обозримый вид;

• созданию условий для объединения бюджетов всех уров­ней в единый консолидированный бюджет;

• упрощению рассмотрения и экономическому анализу бюджетов;

• контролю над своевременным и полным поступлением бюджетных доходов и их использованию по целевому на­значению.

В дальнейшем был принят Закон РФ «О бюджетной класси­фикации Российской Федерации» от 15.08.96 № 115-ФЗ, закре­пляющий основные положения бюджетной классификации, введенной в действие в 1995 г. Бюджетная классификация «об­разца 1996 года» применялась для составления отчетов об испол­нении бюджетов всех уровней, а также отчетов об исполнении смет расходов (доходов и расходов) бюджетных организаций до конца 1997 г.

С начала 1998 г. приказом Министерства финансов РФ от 06.01.98 № 1н в действие была введена новая бюджетная класси­фикация в редакции, внесенной на рассмотрение Государствен­ной Думы одновременно с проектом Закона «О федеральном бюджете на 1998 год». Срок ее действия был заранее ограничен датой принятия нового Закона РФ «О внесении изменений в За­кон «О бюджетной классификации Российской Федерации».

Необходимость введения в 1998 г. новой бюджетной класси­фикации была вызвана существенными изменениями, произошедшими в процессе реформирования бюджетного процесса и налогового законодательства, повлекшими за собой изменения нее действующей классификации доходов. Кроме того, начи­ная с 1998 г., в России начался переход на международную бюджетную классификацию, разработанную МВФ на основе Классификации функций органов государственного управле­ния, рекомендованной ООН. Международная бюджетная клас­сификация используется в Ежегоднике по статистике государ­ственных финансов, издаваемом МВФ и охватывающем более 100 стран. С 1996 г. в вышеназванное издание включаются ста­тистические данные по государственным финансам Россий­ской Федерации.

В бюджетной классификации «образца 1998 года» расходы бюджетов Российской Федерации построены по функцио­нальному признаку, т.е. на базе группировки бюджетных рас­ходов в соответствии с основными функциями государства. Наиболее значимые изменения произошли в функциональ­ной классификации целевых статей и видов расходов, связан­ные в первую очередь с изменениями, внесенными в функ­циональную структуру бюджетной классификации на уровне раздел — подраздел. В состав целевых статей были введены дополнительно статьи, отражающие функционирование ор­ганов власти субъектов Российской Федерации. Бюджетная классификация наглядно демонстрирует взаимосвязь между функциональной и ведомственной структурами классифика­ции. Каждый раздел функциональной классификации объе­диняет расходы на соответствующие цели всех министерств и ведомств, которые их реализуют.

Существенные изменения, по сравнению с прежней класси­фикацией, претерпела экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации. Новая редакция экономиче­ской классификации включает те виды финансовых операций, с помощью которых государство выполняет свои функции как внутри государства, так и во взаимоотношениях с другими странами. К основным видам финансовых операций отнесены: выплата заработной платы, покупка товаров и услуг, выплата процентов, трансфертные платежи, предоставление кредитов и др. Такие статьи расходов бюджета, как «Оплата труда государственных служащих» и «Приобретение предметов снабжения и Расходных материалов», были более детализированы. Для наиболее полного учета целевого использования расшифрованы расходы по оплате транспортных услуг, оплате услуг связи коммунальных услуг. Введены дополнительные предметные ста­тьи, свойственные для смет «силовых» ведомств, в том числе оп­лата специальных закупок, специальной эксплуатации и специ­ального ремонта и пр.; операционные расходы, связанные с обеспечением личного состава; прочие расходы, связанные с обеспечением боевой подготовки и материально-техническим обеспечением войск (органов, служб), а также оплата расходов по оборудованию и содержанию учебных и социально-культур­ных объектов. Предметная статья «Трансферты населению» до­полнена новыми элементами расходов, основная часть из кото­рых сосредоточена в предметной подстатье «Прочие трансфер­ты населению».

В соответствии с Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15.08.96 № 115-ФЗ «...законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при утверждении бюджетных классификаций соответствую­щих бюджетов имели право производить дальнейшую детали­зацию объектов бюджетной классификации, не нарушая об­щих принципов построения и единства бюджетной классифи­кации Российской Федерации».

Дальнейшее развитие Бюджетная классификация получила с принятием в 1998 г. Бюджетного кодекса РФ, закрепившего ее основные положения. Однако и в этой редакции бюджетная классификация не отвечала реалиям бюджетного процесса. Требовалась дальнейшая реформа, которая предполагала изме­нение состава, структуры, содержания и применяемой коди­ровки бюджетной классификации. Предполагалось использо­вать подход, применяемый в большинстве развитых стран, при котором федеральным законом закрепляются только основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, коды эко­номической и функциональной (раздел, подраздел) классифи­кации. Дальнейшая структура классификации определяется ор­ганами власти соответствующего уровня при составлении и ут­верждении проекта бюджета, что способствует повышению самостоятельности и ответственности органов исполнительной власти за реализацию бюджетов.

Применение такого подхода требовало внесения поправок в Бюджетный кодекс РФ и изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации». До вне­сения поправок и изменений в вышеназванные документы обес­печение бюджетного процесса осуществлялось по приказу Ми­нистерства финансов РФ «Об утверждении «Указаний о порядке 1 применения бюджетной классификации Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2005 год» от 27.08.04 № 72н. В приказе были от­ражены изменения в структуре и содержании бюджетной клас­сификации, касающиеся в том числе:

• классификации доходов;

• функциональной классификации расходов;

• экономической классификации расходов;

• классификации источников внутреннего и внешнего финан­сирования дефицитов бюджетов Российской Федерации.

Отличительной особенностью бюджетной классификации «образца 2004 года» является измененная система кодировки до­ходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюд­жетов Российской Федерации. Первоочередной задачей даль­нейшего реформирования бюджетной классификации стало за­крепление на законодательном уровне положений бюджетной классификации, внесенных на основании вышеназванного приказа Министерства финансов РФ.

Закон РФ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и Бюд­жетный кодекс Российской Федерации», уточняющий нормы бюд­жетной классификации РФ в соответствии с вышеназванными до­кументами, был принят 23.12.05 г. Закон направлен на уточнение структуры классификации доходов бюджетов, функциональной и экономической классификации расходов бюджетов, классифика­ции источников финансирования дефицитов бюджетов Россий­ской Федерации, а также структуры приложения к закону «О бюд­жетной классификации Российской Федерации», касающегося ад­министраторов поступлений в бюджеты Российской Федерации.

Экономическая классификация расходов бюджетов дополнена статьей об увеличении стоимости акций и иных формах участия в капитале. В классификацию источников внутреннего Финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации внесены изменения, связанные с детализацией местных бюджетов на бюджеты городских округов, муниципальных районо и бюджеты поселений.

Направление средств федерального бюджета на реализации социальной программы поддержки неработающих пенсионеров и покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ отраже­но в классификации доходов бюджетов по государственным внебюджетным фондам.

Для отражения расходов Инвестиционного фонда, преду­смотренного федеральным бюджетом на 2006 г., предлагается ввести соответствующую целевую статью и вид расходов.

В законе вводятся целевая статья «Федеральный фонд ре­гионального развития», а также новый вид расходов «Обеспече­ние деятельности Общественной палаты РФ».

Результаты реформы бюджетной классификации Россий­ской Федерации:

• введен унифицированный код для классификации дохо­дов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, интегрированный с номером счета Единого плана счетов;

• обеспечено применение кода администратора бюджет­ных средств к операциям по доходам, расходам и источ­никам финансирования дефицита бюджетов; предусмот­рена идентичность указанного показателя по доходам, расходам и источникам финансирования дефицитов бюджетов;

• введены экономическая классификация доходов и эконо­мическая классификация источников финансирования дефицитов бюджетов;

• обеспечено согласование экономической классификации доходов, расходов, источников финансирования дефици­тов бюджетов с классификацией операций сектора госу­дарственного управления, сгруппированных, исходя из их экономического содержания и воздействия на чистую стоимость активов;

• предусмотрены возможности детализации классификаций на уровне субъектов Федерации и муниципальных образо­ваний;

• начато формирование программной классификации;

• учтены многие требования стандартов статистики государ­ственных финансов и международных стандартов финан­совой отчетности для государственного сектора. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ под бюджетной классификацией понимается «...группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемая для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации».

Содержание бюджетной классификации условно можно разделить на четыре раздела:

• доходы (налоговые и неналоговые);

• расходы (в соответствии с функциональной, экономиче­ской и ведомственной классификациями);

• источники финансирования дефицитов бюджетов (внут­ренние и внешние);

• структура государственного долга (внешнего и внутрен­него).

Как известно, в случае дефицита бюджета возникает вопрос об источниках его финансирования, к которым относятся, пре­жде всего, внешние и внутренние заимствования. Привлечение средств для финансирования дефицита бюджета за счет внеш­них и внутренних заимствований приводит к образованию го­сударственного долга.

В Бюджетном кодексе РФ статьи бюджетной классифика­ции представлены в следующей последовательности:

• классификация доходов бюджетов Российской Федера­ции;

• функциональная классификация расходов бюджетов Рос­сийской Федерации;

• экономическая классификация расходов бюджетов Рос­сийской Федерации;

• классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;

• классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

• классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных об­разований;

• классификация видов государственного внешнего до_ЛГа Российской Федерации и государственных внешних акти­вов Российской Федерации;

• ведомственная классификация расходов федерального бюджета.

Под классификацией доходов бюджетов Российской Федера­ции понимается группировка доходов бюджетов бюджетной системы. Классификация доходов бюджетов включает код адми­нистратора поступлений в бюджет, группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы, программы (подпрограммы) и коды эко­номической классификации доходов.

Экономическая классификация доходов является группи­ровкой операций сектора государственного управления по их экономическому содержанию.

Под функциональной классификацией расходов бюджетов Рос­сийской Федерации понимается группировка расходов бюджетов бюджетной системы России, отражающая направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства. Функцио­нальная классификация расходов бюджетов России включает:

1) разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства;

2) подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов;

3) целевые статьи расходов федерального бюджета, отражаю­щие финансирование расходов федерального бюджета по кон­кретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов;

4) виды расходов бюджета, детализирующие направления финансирования расходов бюджета по целевым статьям.

Под экономической классификацией расходов Российской Фе­дерации понимается группировка расходов бюджетов бюджет­ной системы Российской Федерации по их экономическому содержанию.

Под классификацией источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации понимается группировка за­емных средств, привлекаемых Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления для покры­тия дефицитов соответствующих бюджетов.

Данная классификация состоит из двух основных разде­лов:

1) классификации источников внутреннего финансирова­ния дефицитов бюджетов Российской Федерации;

2) классификации источников внешнего финансирования федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Фе­дерации.

Классификация источников внутреннего финансирования де­фицитов бюджетов включает: группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы, программы (подпрограммы) и коды экономи­ческой классификации источников внутреннего финансирова­ния дефицитов бюджетов; код администратора источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов.

Классификация источников внешнего финансирования дефи­цитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Россий­ской Федерации включает группы, подгруппы, статьи, под ста­тьи, элементы, программы (подпрограммы) и коды экономиче­ской классификации источников внешнего финансирования дефицитов бюджетов; код администратора источников внешне­го финансирования дефицитов бюджетов.

Под экономической классификацией источников финансирова­ния дефицитов бюджетов понимается группировка операций сектора государственного управления по их экономическому содержанию.

Бюджетная классификация является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и ут­верждается федеральным законом в части:

• классификации доходов бюджетов Российской Федера­ции;

• Функциональной классификации расходов бюджетов Рос­сийской Федерации;

• экономической классификации расходов бюджетов Рос­сийской Федерации;

• классификации источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации.

Существенные различия имеют ведомственные классифи­кации федерального, региональных и местных бюджетов, так как уровни власти имеют различные исполнительные органы (например, местные органы власти не имеют министерств).

Пол ведомственной классификацией расходов федерального бюджета понимается группировка, отражающая распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета.

Законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждаются:

1) перечень главных распорядителей средств федерального бюджета;

2) расходы федерального бюджета по 1лаьным распорядите­лям средств федеральною бюджета:

— по разделам и подразделам;

— целевым статьям и вилам расходов функциональной клас­сификации расходов;

— группам расходов, предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической классификации расходов федерального бюджета.

Пол ведомственной классификацией расходов бюджетов субъ­ектов Российской Федерации понимается группировка расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, отражающая рас­пределение бюджетных ассигнований по главным распорядите­лям средств бюджетов субъектов Российской Федерации

• по разделам и подразделам;

• целевым статьям и видам расходов функциональной клас­сификации расходов бюджетов Российской Федерации;

• группам расходов, предметным статьям, подстатьям и эле­ментам расходов экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Под ведомственной классификацией расходов местных бюдже­тов понимается группировка расходов местных бюджетов, отра­жающая распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств местных бюджетов:

• по разделам и подразделам;

• целевым статьям и видам расходов функциональной клас­сификации расходов бюджетов Российской Федерации;

• группам расходов, предметным статьям, подстатьям и эле­ментам расходов экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Перечень главных распорядителей средств бюджетов субъ­ектов Российской Федерации, распорядителей средств местных бюджетов утверждается соответственно органом исполнитель­ной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.