24.5. Государственный фонд занятости населения российской федерации

Государственный фонд занятости населения Российской Федерации был образован на основании Закона РФ «О занято­сти населения в Российской Федерации» от 19.04.91 № 1032-1 в целях финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики в области занятости населения.

В соответствии с вышеназванным законом Государствен­ный фонд занятости населения определялся как «самостоя­тельная финансовая система по реализации политики занятости и эффективной деятельности государственной службы занято­сти».

О структуре Фонда, включавшую федеральную часть и тер­риториальные фонды занятости, говорится в следующем опреде­лении: «Фонд занятости есть совокупность федеральной его час­ти и фондов занятости, формируемых субъектами Российской Федерации».

Средства Фонда формировались за счет обязательных стра­ховых взносов работодателей, штрафных санкций, ассигнова­ний из федерального бюджета, бюджетов субъектов Россий­ской Федерации и местных бюджетов. Они не входили в состав Федерального бюджета, находились в федеральной государст­венной собственности и изъятию не подлежали. Кроме того, средства Фонда предназначались для финансирования меро­приятий, связанных с реализацией государственной политики занятости населения, в том числе оказанием гражданам помощи в трудоустройстве; организацией профессиональной подготовки, переподготовки, переобучения и профориентации незанятого населения; выплатой пособий по безработице, стипендий на пе­риод обучения.

Отличительными особенностями Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, по сравнению с другими государственными внебюджетными фондами, явля­лись:

• отсутствие юридической самостоятельности;

• высокая доля (20% поступления страховых взносов) пере­числения средств в федеральную часть Фонда;

• широкая область использования средств Фонда, в том чис­ле на кредитование создания рабочих мест, финансовую поддержку предпринимательства, финансирование общест­венных работ и профессионального обучения, выплату по­собий по безработице, а также на содержание органов по вопросам занятости населения.

Первая особенность объясняется тем, что Фонд был создан без образования юридического лица и находился в оператив­ном управлении и распоряжении Министерства труда и соци­ального развития Российской Федерации и его территориаль­ных органов по вопросам занятости населения.

К компетенции Министерства труда и социального разви­тия Российской Федерации по вопросам Фонда относились:

• подготовка нормативных документов по вопросам занято­сти населения, в том числе по вопросам использования средств Фонда;

• разработка проекта закона о бюджете Фонда;

• ежеквартальное утверждение сметы расходов на содержа­ние территориальных органов фонда.

В Министерстве труда и социального развития Российской Федерации было создано Управление финансового обеспечения программ занятости населения (Государственного фонда занято­сти населения РФ), на которое была возложена оперативная ра­бота по учету, перераспределению, анализу и составлению от­четности по средствам Фонда. В 1999 г. это управление было ликвидировано, а его функции переданы Финансовому депар­таменту Министерства труда и социального развития РФ, в со­ставе которого вопросами Фонда занимались три отдела.

Территориальные органы по вопросам занятости населения были созданы во всех субъектах Федерации, а также в 10 за­крытых административных территориальных образованиях. В августе 1998 г. был создан территориальный орган Мини­стерства труда и социального развития — Департамент феде­ральной государственной службы занятости населения, который являлся юридическим лицом (имел самостоятельный ба­ланс и расчетный счет) и осуществлял оперативное управление средствами Фонда в пределах утвержденного бюджета.

За счет средств Фонда финансировались следующие меро­приятия, направленные сохранение или получение населением новых рабочих мест:

1) мероприятия, не включавшие прямой материальной под­держки безработных, в том числе:

— информирование о рынке труда и содействие в трудоуст­ройстве;

— профессиональное обучение и консультирование;

— организация общественных работ и временной занятости подростков;

— кредитование создания новых рабочих мест;

— поддержка предпринимательской активности и самоза­нятости;

— территориальное перераспределение рабочей силы;

2) мероприятия, включавшие прямую материальную под­держку безработных граждан.

В течение всего срока функционирования Фонда:

1) на федеральном уровне не были приняты нормативные до­кументы о порядке начисления и уплаты страховых взносов в Фонд и о порядке формирования и расходования средств Фонда;

2) бюджет Фонда на федеральном уровне ежегодно прини­мался с большим опозданием;

3) наблюдался низкий уровень собираемости страховых взносов в Фонд во всех субъектах Российской Федерации;

4) в Министерстве труда и социального развития РФ не был утвержден порядок распределения средств федеральной части Фонда на дотации региональным органам занятости на­селения, определяющий критерии распределения централизо­ванных средств.

В соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по обес­печению полноты и своевременности поступления обязатель­ных платежей в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации» от 18.08.96 № 1211 функции контроля над правильностью исчисления, своевременностью и полнотой внесения страховых взносов в Фонд с 01.01.97 г. были переда­ны налоговым органам. Однако это не привело к сокращению задолженности плательщиков, так как органы налоговой служ­бы не обладали полномочиями по проведению взаимозачетов пои сборе страховых взносов и не были наделены правом предъявления судебных исков к неплательщикам.

Задолженность предприятий по страховым взносам на 0101.99 г. с учетом пеней и штрафов составила 13401,1 млн руб. Наибольшая доля задолженности (44,3%) приходилась на отрасли промышленности.

Территориальные органы занятости населения дотировались из федеральной части Фонда, не выполняли требований о пере­числении в федеральную часть Фонда 20% отчислений обяза­тельных страховых взносов работодателей.

При этом дотации часто выделялись без учета имеющейся в регионе задолженности по выплате пособий по безработице, структуры расходов и дефицита бюджета территориальных ор­ганов занятости населения.

В соответствии с законодательством, регулировавшим дея­тельность Фонда, дотации из его федеральной части должны были использоваться только на оказание материальной помо­щи безработным, оплату досрочных пенсий, а также стипендий гражданам, направленным органами занятости населения на обучение, доплату занятым на общественных работах, финан­сирование услуг органов занятости населения по содействию в трудоустройстве. Однако руководство Министерства труда и социального развития РФ санкционировало взаимозачеты меж­ду регионами-донорами и дотируемыми регионами по перечис­лениям в федеральную часть Фонда и дотациям из нее и разре­шило использование взаимозачетов на содержание органов заня­тости населения в дотируемых регионах.

В то же время в некоторых регионах задержки выплат посо­бий по безработице превышали 12 мес, а территориальные ор­ганы занятости населения, вместо погашения этой задолжен­ности, предлагали ужесточить условия присвоения статуса без­работного и выплаты пособий, в том числе не выплачивать пособия при:

• наличии собственности стоимостью выше определенного уровня;

• среднедушевом доходе семьи, превышающем средний по региону уровень;

• увольнении по собственному желанию;

• отсутствии стажа предыдущей работы.

Вместо выплаты пособий по безработице территориальные органы занятости населения предлагали со своей стороны ока­зывать помощь указанным категориям граждан только по трудо­устройству и профессиональному обучению.

Практика направления средств Фонда на содержание аппа­рата и хозяйственные расходы Министерства труда и социаль­ного развития РФ не прекращалась. Из средств Фонда произво­дились перечисления министерством на оплату сотовой связи стоянки и технического обслуживания, ремонта и охраны авто­мобилей, содержание водителей и механиков.

Общая задолженность по средствам Фонда, направленным на содержание аппарата и хозяйственные расходы, по состоя­нию на 01.01.99 г. составила 5,5 млн руб. Сводная смета расхо­дов на содержание службы занятости населения по России данным министерством не разрабатывалась, а утверждалась ежеквартально по каждому региональному органу занятости населения. Фактические расходы на содержание служб занято­сти населения составили в 1995 г. — 11,2%, в 1996 г. — 12,4%, в 1997 г. - 13,8%, в 1998 г. — 18,8% всех расходов Фонда.

Неэффективное и нецелевое использование средств Фонда привело к тому, что в некоторых отчетных периодах (например, в 1998 г.), федеральные целевые программы сохранения и соз­дания дополнительных рабочих мест, финансируемые из Фон­да, вообще не принимались.

В составе задолженности Фонду значительное место зани­мал остаток невозвращенных средств по ссудам, ранее предос­тавленным работодателям на сохранение и создание рабочих мест, в том числе по федеральным целевым программам. По состоянию на 01.01.99 г. эта задолженность составила 199,4 млн руб. (на 01.01.98 г. — 594,3 млн руб.).

В 1993—1995 гг. средства Фонда хранились на счетах ком­мерческих банков, в депозитных вкладах, ценных бумагах и в уставных капиталах коммерческих банков.

После принятия Федерального закона «О Центральном бан­ке Российской Федерации (Банке России)» от 26.04.95 № 65-ФЗ приказом Федеральной службы занятости населения России от 19.07.95 № 171 региональным органам занятости населения было предписано перевести средства Фонда из коммерческих банков в расчетно-кассовые центры Банка России. Однако остатки денежных средств, принадлежащих территориальным органам службы занятости населения, на счетах в коммерческих банках составили на 01.01.98 г. - 136,9 млн руб., на 01.01.99 г. -238,5 млн руб.

Сумма невозвращенных средств, вложенных в ценные бу­маги, составила на 01.01.98 г. — 60,5 млн руб., на 01.01.99 г. — 16,3 млн руб.

Сумма средств Фонда, вложенных:

• в уставные капиталы коммерческих банков (в нарушение Федерального закона «О банках и банковской деятельно­сти от 03.02.96 № 17-ФЗ) составила на 01.01.99 г. 3,5 млн руб.;

• в уставные фонды коммерческих организаций на 01.01.99 г. — 7,8 млн руб.

Средства Фонда использовались не по назначению и с на­рушениями и в других случаях. Так, на обеспечение территори­альных органов занятости населения компьютерным оборудо­ванием и программными продуктами в 1998 г. было израсходо­вано 222,8 млн руб. (2,6% всех расходов). При этом закупалось морально устаревшее оборудование и технически устаревшие программные продукты.

В Положении о Министерстве труда и социального разви­тия РФ не были отражены вопросы учета средств Фонда. Поря­док учета средств Фонда, централизуемых на федеральном уров­не, утвержденный приказом этого министерства от 08.04.98 № 94, не обеспечивал единообразное ведение бухгалтерского учета обязательств и хозяйственных операций, осуществляемых за счет средств Фонда. В Министерстве труда и социального развития РФ:

1) бухгалтерский учет операций со средствами Фонда осу­ществлялся по самостоятельно составленным формам, не со­гласованным с Министерством финансов РФ;

2) годовая и поквартальная бухгалтерская отчетность и от­четы о движении средств по расчетному счету «Средства Госу­дарственного фонда занятости населения Российской Федера­ции» в Банке России не представлялись ни в Министерство Финансов РФ, ни в налоговую инспекцию;

3) не проводилась ежегодная инвентаризация расчетов с де­биторами и кредиторами;

4) не осуществлялся учет переданных регионам основных средств с отражением их фактической стоимости.

В 1999 г. Счетная палата Российской Федерации провела ре­визию деятельности Государственного фонда 'занятости населе­ния РФ и направила материалы по выявленным нарушениям:

• Правительству РФ;

• Генеральной прокуратуре РФ

• администрациям проверенных регионов;

• Министерству труда и социального развития РФ;

• руководителям территориальных органов по вопросам за­нятости населения.

Проверка окончательного выполнения представлений Счет­ной палаты РФ по устранению выявленных нарушений и недос­татков планировалось на апрель — май 2000 г. в ходе плановой документальной ревизии Государственного фонда занятости на­селения РФ. Положение о названном фонде, утвержденное по­становлением Верховного Совета РФ от 08.06.93 № 5132-1, утра­тило силу с 1 января 2001 г. в связи с принятием Федерального закона «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые за­конодательные акты Российской Федерации о налогах» от 05.08.2000 № 118-ФЗ. Гаким образом. Государственный фонд занятости населения РФ был ликвидирован.