Глава 22 Бюджетное устройство Российской Федерации

22.1. Бюджетная система российской федерации

21.1.1. Понятие и структура бюджетной системы Российской Федерации

Как было сказано выше, под бюджетной системой понима­ется совокупность бюджетов всей страны. Построение бюджет­ной системы, основанное на определенных принципах и юриди­ческих нормах, называется устройством бюджетной системы, или бюджетным устройством.

Бюджетная система РФ является «правопреемницей» совет­ской бюджетной системы. СССР (Союз Советских Социали­стических Республик) был образован в 1922 г., а уже в 1924 г. были законодательно закреплены государственные бюджеты союзных республик.

Бюджетная система СССР состояла из союзного бюджета, бюджетов 15 союзных республик и бюджета социального страхо­вания. Бюджеты союзных республик, в свою очередь, включали бюджеты входящих в них автономных республик, округов, кра­ев и областей.

Бюджетная система СССР базировалась на принципах:

1) демократического централизма;

2) национальной политики;

3) организационного единства.

Принцип демократического централизма состоял в централи­зованном руководстве всеми бюджетами из союзного центра при минимуме бюджетной инициативы со стороны союзных респуб­лик и практически полном отсутствии бюджетной самостоятель­ности органов местного самоуправления. «Демократические» начала в бюджетных вопросах сводились к тому, что республи­канские органы власти должны были обеспечивать своевремен­ное и в полном объеме исполнение бюджетов на своих терри­ториях. Местные органы власти только формально рассматрива­ли и утверждали бюджеты, составленные для них вышестоящими инстанциями.

Принцип национальной политики означал равные бюджетные права всех союзных республик в составе СССР, которые обес­печивали равные права всех народов и народностей, проживав­ших на территории Советского Союза на получение государст­венных услуг.

Принцип единства означал, что все бюджеты были органи­зационно увязаны в единое целое: имели общую систему до­ходов и одинаковую направленность расходов. Принцип единства предполагал строгую иерархию бюджетной системы СССР.

В советское время бюджетная система страны не изменялась десятилетиями. Преобразования начались в конце 1980-х гг., ко­гда отдельные территориальные образования стали переходить на условия самоуправления и самофинансирования, а затем начался «парад суверенитетов», закончившийся развалом СССР. Старая бюджетная система не соответствовала новой политической карте страны.

В конце 1991 г., одновременно с началом юридического оформления образования нового государства — Российской Федерации, начался процесс обновления бюджетного законо­дательства, ставшего основой для создания адекватной бюджет­ной системы страны.

Так, в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройст­ва и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.91 № 1734-1 был зафиксирован принцип самостоятельности бюджетов, но при этом не были четко определены границы самостоя­тельности нижестоящих бюджетов, механизм ее практиче­ской реализации и меры ответственности за нарушение данного принципа. В Конституции Российской Федерации принятой в декабре 1993 г., были зафиксированы основные принципы федеративного устройства страны и предметы ве­дения федерации и совместного ведения федерации и субъ­ектов федерации. Однако необходимые положения о бюд­жетной системе как таковой, четкое разграничение власт­ных, расходных и доходных полномочий между ее звеньями отсутствовали.

Следующим значительным шагом в развитии законодатель­ных основ бюджетной системы стало принятие Бюджетного кодекса РФ от 17.07.98 г., в котором, в том числе, были зафик­сированы общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации. В дальнейшем в БК РФ неоднократно вносились изменения и дополнения, ка­сающиеся различных аспектов функционирования бюджетной системы Российской Федерации.

Серьезные изменения в российской бюджетной системе произошли в ходе реформы финансовой системы в 2004 г., од­ним из направлений которой стала реформа муниципальных финансов, выразившаяся в наделении бюджетными полномо­чиями городских и сельских поселений. Бюджеты городских и сельских поселений сформировали новый — четвертый — уро­вень бюджетной системы Российской Федерации.

В БК РФ дано следующее определение Бюджетной системы Российской Федерации.

Под Бюджетной системой Российской Федерации понимается «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

Многоуровневость Бюджетной системы Российской Феде­рации определяется федеративным устройством страны. Феде­рация, субъекты федерации и органы местного самоуправления должны выполнять возложенные на них государственные зада­чи, для чего им необходимо осуществлять определенные расходы, финансируемые из определенных источником доходов. В целях осуществления своих властных, расходных и доход­ных полномочий федерация, субъекты федерации и органы местного самоуправления ежегодно принимают и исполняют свои бюджеты.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в Бюджетную систему РФ. кроме вышеназванных бюджетов, входят бюджеты (федеральных и территориальных) внебюджетных фондов, что не совсем правильно.

Бюджетная система определяется как совокупность бюдже­тов страны. Так как каждый из бюджетов имеет свои расходы и доходы, бюджетную систему можно также определить как сово­купность расходов и доходов бюджетов страны, что наглядно иллюстрирует табл. 22.1.

Taблица -22.1

Структура доходов и расходов бюджетной системы

Виды бюджетов	Расходы бюджетов	Доходы бюджетов
Федеральный бюджет = +	Расходы федерального + бюджета	Доходы федерального бюджета
Бюджеты субъектов федерации = +	Расходы бюджетов + субъектов федерации	Доходы бюджетов субъектов федерации
Местные бюджеты =	Расходы местных + бюджетов	Доходы местных бюджетов
↑ Бюджетная → система	Расходы бюджетной + системы	Доходы бюджетной системы

Появление внебюджетных фондов стало результатом вынесе­ния отдельных видов расходов за рамки бюджета и закрепления за ними определенных источников финансирования — доходов, в связи, с чем их расходы и доходы не входят в состав бюджет­ных расходов и доходов.

Так, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ:

1) расходы и доходы внебюджетных фондов не входят в со­став расходов и доходов бюджета;

2) отдельно принимаются законы о Федеральном бюджете и бюджетах внебюджетных фондов.

Таким образом, доходы и расходы внебюджетных фондов не входят в доходы и расходы бюджетов, а следовательно, вне­бюджетные фонды не могут быть составной частью бюджетной системы.

Данный «конфликт понятий» возник из-за отсутствия в Рос­сийской Федерации финансового законодательства, регулирую­щего всю систему государственных финансов и включающее:

• бюджетное законодательство, регулирующее функциони­рование бюджетной системы;

• законодательство, регулирующее кредитную деятельность государства;

• законодательство, регулирующее функционирование вне­бюджетных фондов.

Роль финансового законодательства в Российской Федера­ции, по существу, выполняет бюджетное законодательство, со­держание и средства которого не позволяют избежать таких не­доразумений, как включение внебюджетных фондов в бюджет­ную систему.

Структура российской бюджетной системы показана в табл. 22.2.

Таблица 22.2

Структура бюджетной системы Российской Федерации

Уровни бюджетной системы	Бюджеты органов власти и управления				Внебюджет­ные фонды
1-й уровень	Федеральный бюджет				Государст­венные вне­бюджетные фонды
2-й уровень	Бюджеты субъектов федерации				Территори­альные вне­бюджетные фонды
3-й уровень	Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований)				Нет
	Бюджеты муниципальных районов		Бюджеты городских округов	Бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения
4-й уровень	Бюджеты городских поселений	Бюджеты сельских поселений	Нет	Нет	Нет