49. Основы межбюджетных отношений в рф

В условиях федеративного государства при сложном построении бюджетной системы ее устойчивость, как и всего государства в целом, во многом зависит от характера межбюджетных отношений. Проблема оптимального построения модели межбюджетных отношений относится к числу самых актуальных. В настоящее время идет поиск динамичного равновесия между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления применительно к бюджетной сфере.

Межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам распределения регулирующих доходов и перераспределения денежных средств между бюджетами. Эти отношения определяются бюджетным устройством. Они должны строиться на базе экономических связей в рамках единой страны и заложенных в Конституции РФ принципов, на основе которых ставится задача достижения оптимального взаимодействия всех бюджетов и придания этому взаимодействию характера системности.

Содержание межбюджетных отношений базируется на конституционном механизме распределения бюджетных прав между органами власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления. Самой широкой компетенцией в области регулирования бюджетных правоотношений наделены органы государственной власти Российской Федерации. Более ограниченным перечнем бюджетных прав обладают субъекты РФ и органы местного самоуправления.

Практика межбюджетных отношений свидетельствует о зависимости органов власти муниципальных образований в реализации бюджетных прав от государственных органов власти, а органов власти субъектов РФ — от органов власти Российской Федерации. Механизм разграничения компетенции между тремя Уровнями власти построен так, что нижестоящим уровням объем соответствующих полномочий передается по остаточному принципу. Им остаются те полномочия, которые не взяли на себя органы власти вышестоящего уровня. Однако материальные, в том числе и финансовые средства, передаются в квотированном режиме. В этом заложено основное противоречие действующей бюджетной системы страны.

Суть проблемы межбюджетных отношений заключается в том, что доходов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и органов местного самоуправления, не хватает для того, чтобы покрыть закрепленные за ними расходы. Действующий механизм распределения доли расходов и доходов между бюджетами разных уровней таков, что закрепленные расходы бюджетов регионального и муниципального уровней значительно превышают закрепленные доходы.

Фактически в настоящее время довольно большая доля доходных источников бюджетов субъектов РФ и органов местного самоуправления находится под управлением и контролем органов власти федерального уровня. В какой-то мере в сфере межбюджетных отношений сохраняется модернизированная модель прежних командно-административных отношений.

Нередки случаи ущемления бюджетных прав органов власти регионального и местного уровней. Применяется такой порядок, согласно которому на федеральном уровне предоставляются льготы отдельным категориям государственных служащих, например, должностным лицам федеральных правоохранительных и силовых структур — льготы по оплате проезда на общественном транспорте, оплате жилья, коммунальных услуг, установки и абонентной платы за телефон, но источник финансирования при этом не указывается. В результате бюджеты субъектов РФ имеют дополнительные непредвиденные расходы.

В подобных случаях реализация прав на льготы федерального уровня перекладывается на бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, что значительно усиливает их напряженность. Поэтому Бюджетный кодекс содержит требование, в соответствии с которым устанавливается запрет органам власти субъектов РФ и муниципалитетов принимать решения, приводящие к увеличению расходов либо к снижению доходов бюджетов других уровней без одновременного принятия решения о компенсации их потерь.

Система перераспределения доходов для муниципалитетов и субъектов РФ напоминает известную систему «продразверстки», в результате которой сужается ручеек регулирующих средств из вышестоящего бюджета тому субъекту, у которого несколько лучше экономическое положение. В такой ситуации выгоднее быть просителем, чем самому искать источники существования. Все это является следствием того, что отсутствует реальная финансовая база для самостоятельности бюджета каждого уровня.

На состояние межбюджетных отношений негативно влияла активно применявшаяся в недавнем прошлом практика подмены конституционно установленного механизма разграничения полномочий Федерации и субъектов РФ договорным регулированием их отношений. С 1995 по 1997 гг. Российской Федерацией было заключено договоров более чем с половиной субъектов РФ. Практика заключения индивидуального договора с субъектом РФ при отсутствии единого унифицированного правила создавала объективную возможность установления неодинаковых условий взаимоотношений отдельного субъекта с Российской Федерацией, в том числе в бюджетных отношениях.

Наибольшие отклонения от общего порядка реализации межбюджетных отношений внесли соглашения с Республикой Башкортостаном и Татарстаном. Соглашения с ними предусматривают, по сути, установление квоты отчисления в федеральный бюджет доходных источников, полученных на территории этих республик. Если в отношениях с остальными субъектами РФ Российская Федерация сама определяет квоту финансовых ресурсов, которые поступят напрямую в бюджеты субъектов РФ, то в данном случае в договорном порядке определяется размер средств, которые получит федеральный бюджет. Эти средства в федеральный бюджет поступают по строго определенным нормам. В бюджете этих республик оставались те средства, которые в других случаях подлежали перечислению в федеральный бюджет. Речь идет об акцизе на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, на нефть и газ, плату за землю и др.

Для решения названных вопросов необходимо создание единого правового поля на территории государства, обеспечение прямого действия Конституции РФ исключение случаев противоположного по смыслу, взаимоисключающего правотворчества на федеральном и региональном уровнях. И определенные меры в этом направлении уже делаются.

Важнейшим нормативным актом, призванным создать правовую базу для построения федеративного государства и преодоления имеющихся в этой области негативных тенденций, является Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ. Закон содержит основные положения механизма разграничения полномочий и нацелен на установление порядка разграничения полномочий при принятии федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также при заключении договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по проблемам разграничения и делегирования полномочий.

Решение проблем межбюджетных отношений связано с усилением контроля «сверху» за правомерностью и целесообразностью расходования как тех средств, которые поступают из вышестоящего бюджета, так и тех, которые закреплены за данным бюджетом. В то же время предпринимаются усилия по созданию адекватной финансовой базы для обеспечения действенной самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований, что призвано снять имеющееся противоречие между гарантированной Конституцией самостоятельностью субъектов РФ и муниципальных образований в осуществлении ряда полномочий и наличием вертикальных отношений в возможностях обеспечения финансовыми средствами для реализации тех же самых полномочий.

Основой межбюджетных отношений должно быть единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов РФ, и входящих в них муниципальных образований. Поскольку государственное устройство оказывает влияние на межбюджетные отношения, требуется разделение некоторых полномочий между двумя уровнями государства, подкрепленное финансовыми возможностями, достаточными для их реализации.

Реальной мерой решения межбюджетных противоречий, по нашему мнению, может стать сокращение доли финансовых возможностей, закрепляемых за федеральным бюджетом. Сокращение этой доли должно сопровождаться одновременной передачей ее в бюджеты субъектов РФ

Реальная финансовая самостоятельность региональных и муниципальных бюджетов недостижима без решения проблемы ликвидации встречных межбюджетных потоков. Кроме того, решение проблемы обеспечения бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований невозможно без установления определенного соответствия закрепленных прав и обязанностей каждого уровня государства и муниципального образования с их бюджетами. Следует добиться максимального обеспечения расходов бюджетов за счет собственных доходных источников.

Решение данной проблемы может быть найдено только в реализации принципа, согласно которому распределение доходов между бюджетами различных уровней должно осуществляться в строгом соответствии с долей расходов, закрепленных за соответствующим субъектом, с учетом решения задач по выравниванию доходной части бюджетов соответствующих уровней. В результате органы власти регионального и местного уровня будут заинтересованы в том, чтобы включать все резервы по расширению доходных источников на местах.