3. Конгресс

Конгресс, состоящий из Сената и Палаты представителей, яв­ляется органом народного представительства. Граждане США избирают обе его палаты на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Конгресс призван выражать интересы всего американского народа и в то же вре­мя — интересы штатов, объединенных в федеративное государ­ство. Как организация, так и деятельность этого органа выража­ют идеи народовластия и представительной демократии.

В соответствии с принципом разделения властей Конгресс имеет исключительное право издавать законы, исполнение и применение которых обязательно на всей территории США.

В Конгрессе представлены две ведущие политические партии, одна из которых всегда находится в оппозиции к Президенту и его администрации, осуществляя критику внутренней и внеш­ней политики. Этот орган не вправе осуществлять контроль над исполнительной властью, т. е. отправлять администрацию в от­ставку, давать ей обязательные указания и т. д., но он все же ока­зывает заметное влияние на практическую деятельность адми­нистрации.

Конгресс оказывает сдерживающее воздействие на Президента, не давая его власти перерасти в абсолютную. Взаимодействие законодательной власти с исполнительной и судеб­ной обеспечивает единство государственной власти.

Деятельность Конгресса тесно связана с общественностью, средствами массовой информации. В стенах этого органа часто проходят важные обсуждения актуальных общественных и меж­дународных проблем.

Конгресс строится на двухпалатной основе (бикамерализм). Такая структура типична для демократических парламентов, ну­ждающихся в создании гарантий от возможных ошибок в зако­нодательном процессе; каждая палата как бы сдерживает «горяч­ность» другой и способна ее поправить.

Палаты американского Конгресса формально равноправны, но каждая из них имеет специальную компетенцию и по-разно­му представляет население страны (Палата представителей — пропорционально численности населения штатов, а Сенат — на основе равенства представительства штатов). Сенат, выражая федеративный характер государства, одновременно придает сис­теме федеральной государственной власти стабильный характер: срок полномочий сенаторов — шесть лет, в то время как прези­дента США — четыре года, а Палаты представителей — два года. По стабильности срока своих полномочий Сенат уступает только Верховному суду США. Статус Сената как верхней палаты подчёркивается более высокими требованиями к избранию его членов (по возрасту и стажу гражданства).

Конституция не ограничивает права сенаторов и членов Палаты представителей переизбираться на новые сроки, поэтому многие из них заседают в Конгрессе по нескольку десятилетий. Чтобы обеспечить реальное обновление палаты, в ряде штатов был установлен 12-летний предел пребывания в Конгрессе, но Верховный суд посчитал, что без конституционной поправки вводить такое ограничение нельзя.

Сенат, верхняя палата Конгресса, избирается населением штатов. От каждого из 50 штатов, независимо от численности их населения, избирается по два сенатора. В него, кроме того, входит Вице-президент США, который согласно Конституции является председателем Сената.

Все сенаторы избираются сроком на шесть лет, но полного обновления состава Сената никогда не происходит: через каждые два года обновляется только 1/3. Такой порядок избрания обеспечивает сенаторам больше свободы и независимости. Принято считать сенаторов своеобразными по­слами своих штатов, хотя никакой ответственности перед орга­нами власти штатов они не несут.

Сенатором может быть избран любой гражданин США со стажем гражданства не менее девяти лет, достигший 30-летнего возраста и проживающий в пределах своего штата.

В случае, если Вице-президент США в Сенате отсутствует, из числа сенаторов избирается временный председатель. В партийном отношении это всегда представитель партии большинства, в то время как конституционный предсе­датель Сената — Вице-президент США может представлять пар­тию меньшинства.

Председательствуя в Сенате, Вице-президент США как бы олицетворяет связь законодательной и исполни­тельной властей. Он ведет заседания, направляет законопроек­ты в комитеты, подписывает принятые Палатой законопроекты и др., но голосует только в тех случаях, если мнения сенаторов разделились поровну.

Палата представителей, нижняя палата Конгресса, избирает­ся населением штатов в составе 435 человек сроком на два года (кроме того, от федерального округа Колумбия и от Пуэрто-Ри­ко избираются резиденты, которые участвуют в дискуссиях, но не имеют права голоса).

Закон запрещает увеличивать число мест в Палате, несмотря на рост численности населения; в связи с этим каждые 10 лет в соответствии с данными переписи насе­ления производится перераспределение мест между штатами с тем, чтобы обеспечить пропорциональность представительства. В настоящее время один конгрессмен избирается примерно от 600 тыс. жителей. Образование избирательных округов в соот­ветствии с этой квотой осуществляет легислатура штата.

Членом Палаты представителей может быть избран любой гражданин США со стажем гражданства не менее семи лет, дос­тигший 25-летнего возраста и проживающий в том штате, от ко­торого он баллотируется (как правило, он должен проживать и в соответствующем избирательном округе).

Палату представителей возглавляет Спикер, избираемый са­мой Палатой (фактически ее партийным большинством). Это третье лицо в государстве (после Президента и Вице-президен­та). Он наделен широкими полномочиями (ведет заседания, на­правляет законопроекты в комитеты, имеет право голоса, под­держивает связь с Президентом и пр.).

Эти органы играют главную роль в организации работы каж­дой палаты. Они действуют самостоятельно и не подчиняются национальным исполкомам своих партий, хотя и тесно с ними связаны.

Члены каждой партии в каждой палате образуют фракцию, которая на своей закрытой конференции избирает лиде­ра. Лидеры большинства в Сенате и Палате представителей (это могут быть представители разных партий) фактически руково­дят своими палатами, в то время как лидеры меньшинства орга­низуют оппозицию. Под руководством лидеров работают пар­тийные «кнуты» и их помощники, которые обеспечивают дис­циплину во фракциях, а главное — нужное голосование. На конференции фракции избирается «рулевой комитет», в кото­рый входят партийные руководители; этот комитет обеспечива­ет единство партийной политики, улаживает разногласия внут­ри фракции и т. д.

Сенаторы и члены Палаты представителей работают на про­фессиональной основе и только в ограниченном размере вправе заниматься предпринимательской деятельностью. Ни один из членов Конгресса не может занимать какую-либо должность в органах власти. Они получают денежное вознаграждение и ряд льгот. XXVII поправкой к Конституции (1992 г.) установлено, что закон, изменяющий размеры вознаграждения сенаторов и членов Палаты представителей, не должен вступать в силу до проведения следующих выборов в Палату представите­лей; тем самым членам Палаты представителей и '/₃ сенаторов не разрешается увеличивать размер вознаграждения для самих себя.

Члены обеих палат имеют штат помощников и референтов, обладают неприкосновенностью (свобода от ареста), свободой слова и голосования, законодательной инициативой.

Члены Конгресса независимы, что обеспечивается невоз­можностью досрочного роспуска палат. Их мандат, полученный от избирателей, носит свободный, а не императивный характер. Это означает, что депутаты представляют всю нацию, а не толь­ко своих избирателей и, следовательно, не связаны предвари­тельными обещаниями и обязательствами. Они, однако (особен­но в Палате представителей), постоянно озабочены своим пере-избранием на новый срок, что требует организационной и финансовой поддержки партийного аппарата штата, «заигрыва­ния» с избирателями и т. д.

В каждой палате действует большое число постоянных и вре­менных комитетов, комиссий и подкомиссий. Здесь центр обсу­ждения законопроектов, расследовательской деятельности. Осо­бенно важную роль играют постоянные комитеты, число кото­рых составляет 17 — в Сенате и 22 — в Палате представителей (по номенклатуре вопросов они в основном совпадают).

Коми­теты строятся в соответствии с законом по всем направлениям государственного управления. Предметная компетенция каждо­го комитета раскрыта в регламенте палаты (по ассигнованиям, обороне, иностранным делам, транспорту и др.). Они формиру­ются из депутатов в том же партийном соотношении, что и в па­латах. Председателем постоянного комитета (эта должность счи­тается в стране очень высокой) всегда становится представитель партии большинства, обычно с наибольшим стажем пребывания в палате.

Постоянные комитеты имеют широкие права. Они вправе потребовать любую информацию от государственных органов, вызывать на свои заседания министров и других должностных лиц исполнительных органов власти, осуществлять надзор за деятельностью этих органов по своему профилю. Главное же за­ключается в специализированной проработке законопроектов, которые часто в ходе обсуждения в комитете существенно меня­ют свой смысл.

Сенат и Палата представителей часто создают объединенные комитеты; они разрабатывают проекты законов, проводят со­вместное обсуждение некоторых вопросов. Для преодоления разногласий между палатами создаются согласительные комите­ты.

Существует еще такая форма деятельности палат, как «ко­митет всей палаты» (в Палате представителей для рассмотрения финансовых биллей, в Сенате — международных договоров); это дает возможность палате, оставаясь в полном составе при­менять упрощенную комитетскую процедуру рассмотрения во­просов, уходя от обязанности соблюдать более сложный регла­мент палаты.

Конституция закрепила строго определенный объем полно­мочий законодательного органа (разд. 8 и 9 ст. I), т. е. те предме­ты ведения, по которым он имеет право принимать законы, и те, по которым он этого делать не вправе. Но с годами многие из этих полномочий перестали осуществляться (например, право карать пиратство в открытом море). В то же время компетенция Конгресса была расширена путем толкования за счет так назы­ваемых «подразумеваемых полномочий».

Установление в Конституции строго определенного объема полномочий федерального законодательного органа преследова­ло цель не допустить его вторжения в полномочия легислатур штатов. Но и здесь полномочия Конгресса фактически оказа­лись шире задуманных.

Компетенция Конгресса может быть разделена на общую и специальную. Общая компетенция осуществляется двумя палата­ми и заключается в принятии законов и резолюций по установ­ленным Конституцией предметам ведения. Специальной компе­тенцией обладает каждая палата в отдельности.

Конгресс вправе принимать законы и резолюции по следую­щим основным вопросам.

1. Финансы и бюджет. Сюда относится право введения и взи­мания налогов, пошлин, сборов и акцизов, которые единообраз­ны на всей территории США, чеканка монеты, займы, регулиро­вание банкротств. Ежегодно Конгрессом принимается феде­ральный бюджет, и правительство не вправе тратить деньги иначе как в соответствии с ассигнованиями, установленными законом.

2. Регулирование экономики. Эти полномочия осуществляются на основе конституционной нормы о «регулировании торговли с иностранными государствами и между отдельными штатами».

3. Оборона и внешние сношения. Конгресс имеет исключитель­ное право объявлять войну (заключение мира относится к пол­номочиям Президента), решать вопросы формирования и содер­жания армии и флота, издавать правила по управлению сухопут­ными и морскими силами, объявлять призыв милиции для отражения вторжения на территорию США и др.

4. Внутренняя жизнь. Конгрессом учреждаются федеральные суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду, регулируется­ деятельность почты, оказывается содействие развитию науки и др.

5. Импичмент. Так называется процедура отрешения от должности федеральных должностных лиц исполнительной и судебной власти (Президента, судей и др.) за совершение госу­дарственной измены и другие тяжкие преступления. Это общее полномочие Конгресса распадается на специальные полномочия­ обеих палат. Так, право выдвигать обвинение против того или иного лица принадлежит Палате представителей, а право судить и выносить решение — Сенату. При этом если подсудимым­ является Президент США, то председательствует Главный судья. Ни одно лицо не может быть осуждено без согласия ²/з сенаторов. Импичмент означает только отстранение от должности­ и лишение права занимать какую-либо государственную должность, что не исключает последующего обычного судебного разбирательства по обвинению в преступлении и вынесению приговора.

6. Избрание Президента и Вице-президента. Это полномочие предусмотрено на тот случай, если ни один кандидат в Прези­денты и Вице-президенты не получит большинства голосов вы­борщиков. Тогда согласно XII поправке к Конституции право избрать Президента предоставляется Палате представителей, а Вице-президента — Сенату. Но такие случаи на практике пока не встречались.

Специальные полномочия особенно значительны у Сената. Во-первых, он утверждает назначения Президентом высших должностных лиц судебной и исполнительной власти (судей Верховного суда США, министров, послов и др. — всего при­мерно 300 должностей). И хотя Сенат редко отказывает Прези­денту, но все же с помощью таких утверждений он влияет на кадровую политику. Во-вторых, Сенат обладает правом боль­шинством в ²/з голосов одобрять международные договоры для их последующей ратификации Президентом. В процессе этой деятельности Сенатом нередко вносились поправки в договоры.

К специальному полномочию Палаты представителей отно­сится исключительное право вносить в Конгресс финансовые билли, т. е. те законопроекты, которые связаны с выделением на какие-то цели государственных ассигнований.

Внутренняя организация палат строится на основе отдельных законов, а также регламентов, которые палаты принимают каж­дая для себя. Кроме того, регламенты в определенной степени позволяют направлять деятельность палат. В них устанавливает­ся процедура ежедневных заседаний, т. е. последовательность рассмотрения вопросов, порядок составления ежедневных пла­нов работы («календарей»), предусматривается введение специ­альной (упрощенной и ускоренной) процедуры принятия от­дельных законов («привилегированных биллей»), порядок про­ведения дебатов в палатах, прекращение заседаний, организация деятельности комитетов, способы проведения голосования и пр. Регламенты допускают пересмотр палатами своих решений в оп­ределенной процедуре.

Основными нормативными актами, издаваемыми Конгрес­сом, являются законы и совместные резолюции. Эти акты входят в силу после принятия их двумя палатами и подписания Прези­дентом. Законы подразделяются на публичные и частные. Первыe, наиболее значительные, устанавливают общие правила, вторые — регулируют вопросы, связанные с интересами отдель­ных лиц или корпораций.

Совместные резолюции обычно реша­ют относительно второстепенные вопросы: продлевают срок действия законов, исправляют ошибки в текстах законов, выде­ляют ассигнования на незначительные нужды и др. Но они мо­гут приниматься (и притом без санкции Президента) и по более важным вопросам — например, оформлять при одобрении ²/₃ го­лосов в обеих палатах принятие проекта поправки к Конститу­ции, которая практически сразу же направляется для ратифика­ции штатам.

Не нуждаются в подписи Президента совпадающие и про­стые резолюции; эти акты обычно выражают позиции Конгресса или одной палаты по конкретным вопросам внутренней и внеш­ней политики, по вопросам, касающимся деятельности палат, и др. Выраженное в такой форме мнение Конгресса или одной палаты не носит обязательного характера, а иногда и прямо рас­считано на регулирование только внутрипалатных вопросов (на­пример, при создании расследовательских комитетов).

Прохождение законопроекта в каждой палате начинается с его внесения. Правом законодательной инициативы обладают только депутаты (Президент вносит проекты законов через «своих» депутатов, его законопроекты называют «инициатив­ными биллями», и они пользуются правом приоритетного рассмотрения). В среднем в год Конгрессом рассматриваются 7—10 тыс. биллей и резолюций. Основная масса публичных законопроектов практически инициируется исполнительной властью. Многие билли вносятся в палаты с подачи лобби­рующих организаций.

Рассмотрение законопроектов в каждой палате распадается на следующие стадии.

Первое чтение заключается в формальном внесении законо­проекта в палату. При этом он регистрируется руководителем аппарата — секретарем Сената или клерком Палаты представи­телей, после чего Спикером передается в соответствующий ко­митет.

В комитете билль подвергается детальному обсуждению с вызовом необходимых экспертов, в него вносятся поправки. По результатам обсуждения составляется доклад с рекоменда­циями палате.

Второе чтение начинается с заслушивания палатой доклада, с которым выступает председатель комитета. На этой стадии про­исходит обсуждение билля и поправок, предложенных комите­том и депутатами, решается вопрос о принятии или отклонении поправок и о дальнейшем рассмотрении билля. Если удается достичь «единодушного согласия», то обсуждение может быть очень кратким.

Третье чтение состоит в оглашении окончательно подготов­ленного текста билля, после чего он ставится на голосование. Существует несколько способов голосования.

После одобрения билля палатой он передается в другую пала­ту, где проходит те же стадии. В случае возникновения разногла­сий между палатами создается согласительный комитет, кото­рый вырабатывает общую позицию, представляемую палатам. Но если любая палата не соглашается с проектом, он отклоняет­ся. Билль, одобренный двумя палатами, направляется на под­пись Президенту.

Президент вправе подписать законопроект, и тогда он стано­вится законом, но вправе в течение 10 дней вернуть его в Кон­гресс (применить вето). Вето может быть преодолено повтор­ным одобрением в каждой палате ²/з голосов депутатов каждой палаты. Тогда проект становится законом и без подписи Прези­дента. Если же Президент, получив законопроект, в течение ус­тановленного срока (10 дней) не подписывает его, то проект так­же автоматически становится законом.