17.8. Систематизация нормативно-правовых актов

Систематизация нормативно-правовых актов является деятельностью, направленной на упорядочение и совершенствование правовых норм. Она тесно связана с правотворчеством, при ее осуществлении не вносятся изменения, дополнения в регулирование общественных отношений, не происходит создание новых норм права. В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, отменяются или изменяются устаревшие нормы. Систематизация необходима для устранения устаревших и неэффективных норм права, разрешения коллизий и ликвидации пробелов в праве.

Нормативно-правовые акты создаются различными правотворческими органами государства, они имеют неодинаковую юридическую силу, несовпадающее временное действие, распространяются на различных субъектов и на неодинаковую территорию действия. С течением времени их количественное использование создает определенные трудности и противоречия. Систематизация законодательства позволяет оптимизировать процесс правового регулирования. В настоящее время используются следующие основные виды систематизации: учет и регистрация нормативно-правовых актов, инкорпорация, консолидация, кодификация.

Учет и регистрация законодательства представляет собой первичную систематическую деятельность по сбору, сохранению и поддержанию в контрольном состоянии всего массива нормативно-правовых актов. Кроме того, данный вид систематизации позволяет создать определенную поисковую систему законодательства. Учет осуществляется всеми субъектами правоотношений, государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей. Совокупность нормативно-правовых актов, взятых на учет, составляет информационный фонд, в котором эти акты хранятся в определенном порядке. В государственных органах учетом и поиском нормативной информации занимаются специальные службы (кодификационные бюро и др.). Наиболее простой вид учета законодательства - это фиксация нормативных актов в специальных журналах (журнальный учет). Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Другой формой является картотечный учет (совокупность карточек, располагающихся по определенной системе). В карточках фиксируются основные реквизиты акта или полный его текст. Карточки могут объединяться в определенные разделы, отделы и другие подразделения. Следующей формой учета законодательства является ведение контрольных текстов действующих нормативных актов (внесение в тексты официальных изданий нормативно-правовых актов отметок об их изменении, дополнении, отмене). В последнее время все более активно используется автоматизированный учет законодательства.

Инкорпорация представляет собой объединение нормативно-правовых актов в сборник без изменения их содержания. Происходит создание унифицированных сборников, при этом каждый из нормативных актов сохраняет свое юридическое значение. При инкорпорации объединение норм права происходит как правило по внешним признакам (хронологическому и предметному), т.е. по времени принятия и определенной тематике. Хронологическая инкорпорация означает «приведение нормативных актов в определенный порядок в процессе их официального опубликования», «предметная инкорпорация - более сложный вид систематизации, в результате которой создаются тома Собрания действующих нормативных актов высших органов государственной власти и управления, расположенных по предметному принципу со строго тематической направленностью». Инкорпорация - самый простой вид систематизации, но она может охватывать все законодательство по определенному предмету регулирования (генеральная инкорпорация). Но если она охватывает лишь часть законодательства, то является частичной инкорпорацией. Инкорпорацию осуществляют систематизирующие органы (министерство юстиции), не имеющие полномочий отменять, изменять или устанавливать правовые нормы. При этом осуществляется внешняя обработка нормативного акта, не затрагивающая его нормативного содержания. Сохранение неизменным нормативного содержания акта составляет основное отличие инкорпорации от консолидации и кодификации как более сложных видов систематизации. Результатом инкорпорации является издание различных сборников и собраний законов. Инкорпорация подразделяется на официальную, официозную и неофициальную. Официальная инкорпорация означает упорядочение правотворческим органом норм путем издания сборников действующих нормативно-правовых актов, носящих официальный характер. Официозными являются собрания, которые осуществляются по поручению правотворческого органа. Неофициальная инкорпорация означает внешнюю обработку законодательства, которая осуществляется различными организациями без специальных на то полномочий правотворческих органов.

Консолидация - форма систематизации путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в единый акт, где каждый из актов теряет свое самостоятельное юридическое значение (устранение множественности нормативно-правовых актов). Здесь нормативные акты объединяются по признаку отношения к определенному виду деятельности (медицина, образование, транспорт). Как форма компромиссной систематизации, консолидация сочетает в себе элементы инкорпорации и кодификации. Консолидация является формой укрупнения множества разрозненных норм в единый акт без изменения их содержания. Она получила большое распространение за рубежом (кодексы автомобильных дорог, кодексы сберегательных касс и др.). То, что консолидационный акт является сводным нормативно-правовым актом, сближает его формально с кодификацией, но то, что он по существу не вносит ничего нового в регулирование определенных отношений, сближает его с инкорпорацией. Консолидация выступает в основном как промежуточный этап перед кодификацией.

Кодификация - это форма систематизации нормативно-правового материала, носящая завершающий характер, связанная с приданием правовому регулированию комплексного системного характера (внешняя и внутренняя обработка нормативного материала). В результате кодификации создается новый сводный акт путем внутренней переработки действующего законодательства и внесения в него существенных изменений. Кодификация заменяет ранее действующие нормы и связана с изданием нового законодательного акта. Кодификационной деятельностью занимаются только компетентные государственные органы. Различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификацию. Всеобщая кодификация связана с образованием сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства. Отраслевая кодификация является объединением нормативного материала в определенной отрасли или подотрасли законодательства. Специальная кодификация предполагает объединение норм определенного правового института или нескольких институтов (Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ и т.д.). В результате кодификации создается новый нормативно-правовой акт сводного характера. Кодификационный акт становится основным по сравнению с другими актами в определенной сфере правового регулирования. Эти акты рассчитаны на длительное регулирование общественных отношений. Кодификационные акты подразделяются на основы законодательства, кодексы, уставы, положения, правила.