1.2 Понятие коррупции по Федеральному закону Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-фз

По данным ежегодного исследования, 15-й Индекс восприятия коррупции, проведенного международной организацией по противодействию коррупции Transparency International (Трансперенси Интернэшнл), Россия с 146-го места в 2006 г. спустилась на 154-е место в 2010 г., что отражает всю серьезность ситуации.¹ Таким образом, Российская Федерация оказалась самой коррумпированной из стран «большой двадцатки».

По оценкам специалистов, коррупция в аппарате публичной власти достигла небывалых масштабов и представляет собой серьезнейшую угрозу для личности, общества и государства, нор­мального развития страны. Она в значительной сте­пени блокирует, заглушает общественно полезные ростки проводимых политических и социально-эко­номических преобразований.

Следует отметить, что борьба с различными формами коррупции в России также осуществлялась на протяжении всей ее многовековой истории, однако борьба эта была локальной, эпизодической, а не системной. Более того, она неизменно носила двойственный характер – с одной стороны, власть пыталась запретить незаконное обогащение чиновников, вводила законодательные меры борьбы с проявлениями коррупции, с другой стороны, на протяжении длительного времени в древней и средневековой Руси существовал институт «кормления» – направления князем своих воевод, наместников в провинцию без денежного вознаграждения, с тем чтобы они «кормились» (содержались) населением соответствующей территории. Указанный институт в связи с длительностью существования прочно вошел в национальный менталитет как элемент культуры управления, плоды которого мы пожинаем до настоящего времени.²

На сегодняшний день, учитывая тот факт, что «борьба с коррупцией имеет не только правовой, но и политический характер»³, результаты антикоррупционной деятель­ности пока вопиюще неадекватны степени реаль­ного ущерба, причиняемого обществу и государ­ству, о чем свидетельствуют результаты деятель­ности правоохранительных органов в период с 2000 по 2010 год.

В целом по России в период с 2000 по 2010 год количество выявленных подразделениями право­охранительных органов преступлений коррупционной направленности увеличилось на 57%. К уголов­ной ответственности за коррупционные преступле­ния в среднем ежегодно по стране привлекается от 13 до 15 тыс. должностных лиц, совершивших преступления с использованием своего служебно­го (должностного) положения.

В 2009 году в России зарегистрировано свыше 43 тысяч преступлений коррупционной направлен­ности, что на 6,5% больше показателей 2008 года. Установлено 14,7 тыс. (+4,4%) лиц, совершив­ших указанные преступления, из них более 9 тыс. (+8%) привлечено к уголовной ответственности.

Более чем в 9 раз выросла сумма материально­го ущерба, причиненного по всем уголовным де­лам коррупционной направленности (в 2009 году — 45,4 млрд. рублей, в 2008 году – 4,8 млрд. рублей). Сумма ущерба, возмещенного в период производ­ства расследования по уголовным делам, возрос­ла более чем в 10 раз (с 0,7 млрд. рублей в 2008 году до 7,1 млрд. рублей в 2009 году).

Судами Российской Федерации в 2009 году рас­смотрено более 10 тыс. уголовных дел корруп­ционной направленности, по которым вынесено 9,7 тысячи приговоров.

Самым распространенным на сегодняшний день коррупционным преступлением остается дача взят­ки. Из 11,6 тыс. дел о коррупционных преступ­лениях, направленных в суд, 3,4 тыс. – уголов­ные дела по статье 291 УК РФ («Дача взятки»). В 2009 году продолжился рост числа выявлен­ных фактов взяточничества. Всего в 2009 году за­регистрировано более 13 тысяч преступлений, свя­занных с получением и дачей взятки (+5% по срав­нению с 2008 годом).¹

Данные, представленные Генпрокуратурой России, показывают, что количество выявленных фактов по основным коррупционным составам преступления – «злоупотребление полномочиями» (ст. 201 УК), «коммерческий подкуп» (ст. 204 УК), «злоупотребление должностными полномочиями» (ст. 285 УК), «незаконное участие в предпринимательской деятельности» (ст. 289 УК), «получение и дача взятки» (ст. 291 УК), с 2009 по 2010 год резко возросло по сравнению с 2007 и 2008 годами.

По данным Следственного комитета РФ количество выявленных фактов взяточничества, как одного из наиболее частых проявлений коррупции, возросло почти в 1,5 раза. Если в 2005 г. было зарегистрировано 9,8 тыс. случаев взяточничества, то в 2010 г. эта цифра возросла до 15475 зарегистрированных случаев этого вида преступления, из которых было возбуждено 11465 уголовных дел.¹ При этом в 2009 г. в суды было направлено 6269 уголовных дел по факту преступления в сфере коррупции и осуждено 5388 лиц, в том числе по факту взяточничества – 1176 человек, из них без отягчающих обстоятельств – 1629 человек. Из этого числа к реальной мере наказания – лишению свободы осуждено лишь 332 человека, из них за получение взятки при отягчающих обстоятельствах осуждено 147 человек, в т.ч. к лишению свободы осуждено 105 человек. За дачу взятки осуждено 3612 человек, в том числе к лишению свободы – 332 человека. В 2009 году из общего числа осужденных – 882,3 тыс. человек – только к 798 осужденным была применена дополнительная мера наказания – конфискация имущества.

В 2010 году за преступления в сфере коррупции было осуждено более 3,5 тысяч человек. При этом в общем количестве уголовных дел, направленных в суд, преобладали дела о служебном подлоге (ст. 292 УК РФ) – 320; о превышении должностных полномочий (ст. 286 УК РФ) – 474; о мошенничестве (ч. 3 ст. 159 УК РФ) – 876; о злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) – 638; о получении взятки (ст. 290 УК РФ) – 1084; о даче взятки (ст. 291 УК РФ) – 1977. По словам руководителя администрации президента РФ С. Нарышкина, сумма взяток по коррупционным преступлениям в данных категориях превысила полмиллиарда рублей.¹

В 2012 году средний размер взятки по стране, по данным Генпрокуратуры, составил 65 тыс. рублей, а в коррупционные отношения были вовлечены 63% предприятий.² По данным Следственного комитета, за 9 месяцев 2012 года преступления, связанные с коррупцией, нанесли ущерб в размере 7,9 миллиардов рублей.³

Как утверждают специалисты, в России нет зон, свободных от коррупции. При этом наиболее коррумпированными являются: жилищно-коммунальная сфера, образование, властная система, правоохранительные, налоговые и таможенные службы, здравоохранение.

Как одна из наиболее непрозрачных сфер экономики комплекс ЖКХ открывает широкие возможности для коррупционных манипуляций на всех уровнях и всех направлениях расходования муниципальных средств. Наиболее часто упоминается коррупция при ремонтах различных уровней. Строительные фирмы используют некачественные материалы и материалы, не соответствующие проекту, завышают тарифы на ремонтные работы, вписывают в отчеты работы, которые не проводились. Например, в Удмуртии были сфальсифицированы отчеты о ремонте домов на 3 млн. рублей⁴, в Чечне на 32 млн. рублей, в Первоуральске украли 11 млн. рублей, выделенных на ремонт котельной.⁵

Коррупция в региональных и муниципальных органах власти связана с конкурсами на закупку товаров и услуг, сдачей в аренду земли и недвижимости, распределением привилегий и льгот. Объем взяток, откатов и нецелевых расходов в сфере госзакупок в России оценивается в 1 трлн. руб. в год, что составляет почти 20% от ежегодного объема закупок для государственных нужд.¹

Например, глава Бежицкой районной администрации Брянска Юрий Машков был арестован по подозрению в получении взятки в 200 тыс. рублей, которую он получил от одной из спортивных федераций за покровительство.² Суд арестовал главу администрации Луховицкого района Подмосковья Николая Исаенкова и его заместителя Николая Кускова, подозреваемых в получении 3 млн. рублей взятки, переданной под видом благотворительного взноса на строительство храма.³

Отставка Анатолия Сердюкова приоткрыла возможность обнародовать масштабные хищения в военном ведомстве. В конце октября следователи возбудили сразу пять уголовных дел по мошенничеству с землями, акциями и имуществом подконтрольного Минобороны ОАО «Оборонсервис». По предварительным оценкам, ущерб составлял не менее 3 млрд. рублей. К концу ноября сумма выросла до 6,7 млрд. рублей.⁴ Но и до разоблачения афер людей, приближенных к бывшему министру обороны, коррупция в армии приобрела огромные размеры. В 2011 году в России были выявлены нарушения в сфере гособоронзаказа на сумму 18,45 млрд. рублей.⁵ С начала 2012 года ущерб, нанесенный государству в результате коррупционных преступлений военнослужащих, по данным главного военного управления Следственного комитета, составил 992 млн. руб.⁶

На территории Курганской области коррумпированность также характеризуется стабильной тенденцией к росту. Аналитический обзор темпов прироста преступлений коррупционной направленности, сделанный сотрудниками прокуратуры Курганской области, показывает, что в период с 2010 по 2011 г. количество зарегистрированных преступлений выросло почти в полтора раза (с 527 до 748). В приложении 1 приведена таблица – аналитическая записка¹ зарегистрированных и расследованных преступлений коррупционной направленности на территории Курганской области за период январь-декабрь 2011 по сравнению с аналогичным периодом 2010 г.

Анализируя статистические данные за 2011 г., следует подчеркнуть, что общее количество преступлений коррупционной направленности на территории Курганской области возросло на 42% при незначительном снижении (-2,1%) расследованных преступлений. По статьям УК РФ за 2011 год данные распределились следующим образом:

• коммерческий подкуп (ст. 204 УК) – 4 зарегистрированных преступления;

• незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК) – 2 зарегистрированных преступления;

• получение взятки (ст. 290 УК) – 56 зарегистрированных преступления;

• дача взятки (ст. 291 УК) – 22 зарегистрированных преступления;

• злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК) – 47 зарегистрированных преступления;

• злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК) – 23 зарегистрированных преступления;

• превышение должностных полномочий (ст. 286 УК) – 63 зарегистрированных преступления;

• служебный подлог (ст. 292 УК) – 165 зарегистрированных преступления;

• мошенничество (ч. 3, 4 ст. 159 УК) – 222 зарегистрированных преступления;

• присвоение или растрата (ч. 3, 4 ст. 160 УК) – 149 зарегистрированных преступления;

• воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности (ст. 169 УК) – 1 зарегистрированное преступление.

Указанные факты свидетельствуют о высокой степени коррумпированности именно тех, на кого власть и население должны рассчитывать как на главную опору в противодействии правонаруши­телям.

Из приведенных статистических данных видно, что одной из главных проблем современной Рос­сии является рост коррупционной преступности. В преамбуле Конвенции ООН против коррупции, вступившей в силу для России 8 июня 2006 года, прямо указывается, что демократическое государство является альтернативой коррупционного государства. Но в России до середины 1990-х годов коррупцию воспринимали лишь как негативную характеристику развития государственной службы и судебной системы, не имевшую законодательного определения. При этом противодействие преступности, в том числе и коррупции, может быть эффективным толь­ко в том случае, если оно осуществляется на проч­ной законодательной основе, соответствующей реальным характеристикам этого наиболее опас­ного вида преступности, а также целям и задачам современной уголовной политики.¹

Развитие законодательства в этой сфере долж­но осуществляться с учетом политической ситуа­ции, реформирования экономики и социальной сферы, международных обязательств Российской Федерации, потребностей общества в ограниче­нии негативных явлений, нарушающих его нор­мальную жизнедеятельность. Учитывая важность данной проблемы, Россия в 2006 г. во время саммита G8 в Санкт-Петербурге присоединилась к антикоррупционной Инициативе по борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц, а 1 февраля 2007 г. официально вступила в группу стран по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), после того как ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции¹ и Конвенцию Совета Европы по уголовной ответственности за коррупцию.²

Принятый в конце 2008 г. Федеральный закон «О противодействии коррупции» стал системной основой для урегулирования назревших проблем и существенно усилил правовой аспект противодействия коррупции как в части борьбы с коррупционными правонарушениями, так и в части профилактики коррупции. В преамбуле закона сказано, что он устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Определение, которое дает данный закон: коррупция представляет собой злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами (ст. 1).

По мнению М. А. Андрианова, действующее законодательство неоправданно, с одной стороны, расширяет понятие криминаль­ной коррупции, а с другой – сужает его. Так, ФЗ № 273 в п. «а» ст. 1 необос­нованно включает в это понятие любое корыстное незаконное использование должностного положе­ния вопреки интересам службы (а не только дея­ния, предусмотренные законом в качестве соот­ветствующих правонарушений) и, в то же время, необоснованно не включает в него такие же дея­ния, но совершенные не из корыстной, а из иной личной заинтересованности. В результате получа­ется так, что должностное лицо, принимающее, на­пример, от граждан за действия (бездействие), сопряженные с использованием в их интересах долж­ностных полномочий, деньги или иные материаль­ные ценности, – коррупционер, а должностное лицо, принимающее от граждан при тех же обстоя­тельствах иные «знаки внимания» (скажем, пользу­ющееся услугами проститутки, направленной долж­ностному лицу под видом стенографистки, консуль­танта по вопросам гигиены половой жизни, масса­жистки и т. д.), – не коррупционер. Такая, мягко говоря, половинчатая позиция законодателя, по мнению автора, отсекающая от коррупции значительную ее часть, при­чем под видом внешне респектабельного, благопристойного (то есть не коррупционного) поведе­ния, не может обеспечить достаточно эффектив­ную борьбу со столь опасным явлением, поразив­шим в настоящее время буквально все сегменты, все сферы и части нашего раздираемого противо­речиями государства и общества.¹

Вместе с тем, весьма положительным является то, что упомянутый выше Закон в пункте «б» ста­тьи 1 относит к коррупции не только соответствую­щие действия, совершаемые должностными ли­цами, преследующими цель получения выгоды для себя или третьих лиц (первое лицо в данном слу­чае – государственные органы или органы мест­ного самоуправления, за счет которых виновное лицо стремится получить ту или иную имуществен­ную выгоду, второе – сам виновный, а третье – лицо, в пользу которого действует виновный), но и такого же рода действия, совершаемые «от имени или в интересах юридического лица».

Если коррупция – это любые «шалости» любого служби­ста в собственную пользу, то тогда она действитель­но непобедима – во всяком случае, в обозримом будущем; если же коррупция – это наиболее опас­ные «шалости» такого рода, то здесь уже появляются вполне реальные возможности для прицельного и, можно сказать, весьма чувствительного удара по ней.¹

Кроме указанного закона, на противодействие коррупции направлены:

• Указ Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537 «О стратегии национальной безопасности Российс­кой Федерации до 2020 года»;

• Фе­деральный закон «О внесении изменений в Уго­ловный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных пра­вонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодей­ствия коррупции».²

Главными направлениями государственной по­литики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную пер­спективу должны стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, прежде всего детей и подростков, совершенствование нор­мативного правового регулирования предупреж­дения и борьбы с преступностью, коррупцией, тер­роризмом и экстремизмом, говорится в Указе Пре­зидента РФ «О стратегии национальной безопас­ности Российской федерации до 2020 года». Здесь же определены цели обеспечения государствен­ной и общественной безопасности, в числе кото­рых совершенствование структуры и деятельнос­ти федеральных органов исполнительной власти, реализация Национального плана противодействия коррупции, развитие системы выявления и проти­водействия глобальным вызовам и кризисам со­временности, включая международный и национальный терроризм, политический и религиозный экстремизм, и т. д.

Важным этапом противодействия коррупции, по мнению С. Н. Радачинского и Г. В. Евсеева, является совместное указание Генпрокуратуры и МВД России от 30 апреля 2010 года³, в котором утверждается перечень коррупци­онных преступлений. В доктрине уголовного права по данному вопросу давно идут дискуссии, данное же указание предлагает правоприменителям кон­кретный перечень коррупционных преступлений, что существенно облегчает работу сотрудников правоохранительных органов.

Таким образом, принятие нового федерального закона «О противодействии коррупции», а также другие нормативные акты, направленные на борьбу с коррупцией, хотя и не смогло окончательно решить проблему ее искоренения, но позволило глубже вскрыть реальное положение дел в сфере борьбы с коррупцией. Учитывая, что коррупция представляет собой многоликое и системное общественное явление, следует сказать, что и в борьбе с ней необходимы системные решения, требующие как изменений в законодательстве, так и структурных, функциональных изменений в органах власти, а также изменений социально-психологических стереотипов и отношений к этому явлению всего общества и каждого человека в отдельности.

Кроме того, по нашему мнению, одним из действенных инструментов борьбы с коррупцией является совершенствование законодательства не только в системе правоохранительных, но и судебно-исполнительных органов, в частности: ужесточение наказания не только за прямую коррупцию, но и посредничество при совершении этого преступления, введение в законодательство наказания в виде штрафов пропорционально сумме полученной взятки и тяжести последствий совершенного преступления. Кроме того, важными представляются открытость, прозрачность и всесторонняя освещенность в средствах массовой информации деятельности судебно-исполнительных органов, регулярный контроль и объективная проверка чиновников законодательной, исполнительной и судебной ветвей всех уровней на причастность к взяточничеству и другим коррупционным преступлениям.