2. Правовые основы местного самоуправления и местного управления

Правовые акты, регламентирующие функционирование местного самоуправления и местного управления в зарубежных странах структурированы в них поразному. Существенные различия связаны с принадлежностью национальных правовых систем к той или иной правовой модели. Однако в последнее десятилетие ХХ века наметились тенденции сближения и формирования новых правовых систем (европейское право (право Европейских Сообществ) и право Совета Европы), которые, имея наднациональный характер, инкорпорируются в национальные правовые системы государств – участников соответствующих интеграционных объединений. Нормы этого права имеют прямое действие и обладают верховенством по отношению к нормам права, создаваемым самим национальным государством.

Сближение правовых систем в рамках европейского сообщества позволяет некоторым ученым сделать вывод о формировании европейской системы местного самоуправления и местного управления. В такой системе главенствуют внутрисистемные нормативные акты, издаваемые соответствующими организациями. Так, например, в Европе интегрирующую роль играет Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года и открытая для ратификации членами Совета Европы. Хартия служит одним из основных источников муниципального права европейских государств и содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления. С 1988 года подписание Хартии является условием вступления в Совет Европы. Однако до сих пор документ либо не подписан, либо подписан с оговорками, либо не ратифицирован вообще такими государствами, как Франция, Бельгия, Нидерланды, Австрия, Дания.

В основу Европейской хартии местного самоуправления положен классический принцип субсидиарности, который разрабатывался в европейской социальной философии с середины ХIХ века. Суть «субсидиарной» философии заключается в том, что политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго ограниченных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления. Тем самым, органы более высокого уровня власти обязаны помогать органам низшего уровня выполнять свои задачи. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано следующим образом: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам».

Статьи Хартии можно условно классифицировать по двум группам принципов.

1.Принципы, устанавливающие положения местной власти в системе организации публичной власти в государстве ( формулируется исходя из принципов децентрализации власти и местной автономии).

2. Принципы, устанавливающие требования к порядку формирования и организации внутренней деятельности институтов местного самоуправления (конкретизирует принципы демократического устройства и функционирования публичной власти применительно к местному самоуправлению ).

Помимо Хартии, отдельные вопросы деятельности органов местного самоуправления регулируются и другими международными правовыми актами: Всеобщей декларацией прав человека (1948г), Пактом о социальных и экономических правах и Пактом о политических и гражданских правах (1966г). Хотя эти документы оказывают скорее косвенное, чем прямое влияние на функционирование органов местного самоуправления в Европе. Термин «местное самоуправление» в данных международных актах не употребляется. Так, например, Всеобщая декларация прав человека 1948 года в части 1 статьи 21 провозглашает, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей». Аналогичные положения регламентируются в Пакте о политических и гражданских правах 1966 года. Думается, что в указанных документах под управлением своей страной и под участием в ведении государственных дел понимается участие в процессе управления на всех уровнях власти, в том числе, в органах местного управления.

Регулирующую роль в развитии европейских стандартов местного самоуправления играют также Европейская декларация прав городов, (принятая постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы в 1992 году) и Европейская хартия городов (принятая во исполнение положения Европейской декларации прав городов и придающая им нормативное содержание). В Европейской хартии городов констатируется, что в настоящее время город все больше отождествляется с понятием муниципалитета как автономной административной единицы, образуемой сообществом жителей с определенными интересами, как населенного центра с организованным строительством, коммунальным обслуживанием и своей собственной администрацией.

С начала ХХI века в рамках конгресса европейских региональных и местных властей разрабатывается Европейская хартия регионального самоуправления, которая затем будет предложена на утверждение Совету Европы и открыта для подписания. Проект указанной хартии нацелен на юридическое обеспечение самоуправления во всех административно-территориальных единицах, поскольку в европейских странах эти проблемы в полной мере еще не решены. Например в Португалии, согласно Конституции 1976 года выборные органы местного самоуправления должны создаваться на уровне приходов, муниципий и административных областей. В приходах и муниципиях уже давно функционируют формируемые на демократических основах органы местного самоуправления. Административные же области до сих пор не созданы. Вместо них Португалия (как сказано в Конституции) временно, до образования административных областей поделена на округа. В округах управление осуществляется (назначаемым правительством страны) гражданским губернатором и вместе с тем действует ассамблея, сформированная из представителей ассамблей муниципий. На окружном уровне имеются лишь элементы местного самоуправления граждан, проживающих на соответствующих территориях, однако, в полной мере принцип самоуправления на уровне округов не реализуется.

Практика конституционного регулирования местного самоуправления получила развитие со времени появления первых европейских конституции. Особую роль в этом сыграли французские конституции 1791, 1793 годов и бельгийская конституция 1831 года. Конституция Германской Империи 1849 года закрепила основные права немецких общин, связанные с избранием своих старшин и представителей, с управлением под верховным наблюдением государства своими общинами, включая местную полицию; с опубликованием своего общинного бюджета; с публичностью прений.

Современные конституции, как правило, регламентируют организацию местного самоуправления, но в разном объеме. Данное обстоятельство зависит от формы политико-территориального устройства того или иного государства. В странах с федеративным политико-территориальным устройством общенациональные конституции могут устанавливать основные принципы формирования и деятельности местных органов (Германия) и регламентировать местное самоуправление и местное управление весьма подробно (Австрия, Бразилия). В таких странах, как Австралия, Канада, США, Швейцария регулирование деятельности органов местного самоуправления возлагается на субъекты федерации.

В США функционирование местного самоуправления и местного управления регулируется исключительно самими штатами. Положения, регламентирующие местное самоуправление и местное управление, содержатся в конституциях всех субъектов американской федерации. Следовательно, правовое регулирование управления на местах в США имеет существенные особенности, что обусловлено федеративной формой государственного устройства. Система местного самоуправления и местного управления в США представляет собой третье, нижнее звено управленческого аппарата после федерального уровня и уровня субъектов федерации. В Конституции США нет прямых положений, относящих регулирование организации местного самоуправления и местного управления к компетенции штатов. Основной закон устанавливает лишь исключительные полномочия центральных органов власти и признает, что все остальные вопросы относятся к компетенции штатов. Таким образом, именно штаты конституционно уполномочены решать вопросы, связанные с организацией местного управления на всей территории. В этой связи многие исследователи местного управления США нередко используют понятие «муниципалитеты-креатуры штатов», подразумевая полную зависимость местных властей от властей штатов.

В Австралийской правовой системе, принадлежащей к англосаксонской правовой семье с федеративным политико-территориальным устройством, статус, структура и полномочия местных органов власти регулируются исключительно конституциями и законодательством штатов. В этом отношении австралийская система местного самоуправления и местного управления обнаруживает сходство с системой местного управления США. Австралийские штаты на протяжении последних десятилетий стремятся унифицировать свое законодательство о местном управлении. Так, например, закон «О местном управлении Нового Южного Уэльса» (1993г) насчитывает более 600 статей и весьма подробно регулирует организационную деятельность местных властей. При этом федеральная конституция Австралии вовсе не упоминает местное самоуправление. Конституции штатов, в отличие от федеральной конституции, регламентируют организацию местного самоуправления в самых общих чертах. В одном случае (статья 54.1. Конституции Квинсленда и статья 51.1. Конституции Нового Южного Уэльса) устанавливается выборность местных органов, в другом случае (Конституция западной Австралии) предоставляется полная свобода легислатуре штата в определении статуса, полномочий, территории и других атрибутов местного управления.

Следует отметить, что в Австралии попытка придать местному управлению конституционный статус на уровне федерации была предпринята в 1988 году, когда этот вопрос был вынесен на всеобщее рассмотрение. Большинство населения не поддержало такого рода предложение. Подобный результат, видимо, объясняется боязнью усиления федерального вмешательства в дела штатов. Получается, что австралийская система гораздо более централизована, чем местное управление в Канаде и, тем более, в США.

В некоторых романо-германских странах с федеративным политико-территориальным устройством регулирование организации местного самоуправления и местного управления составляет компетенцию субъектов федерации. Так, например, пункт 1 статьи 70 Основного закона Федеративной республики Германии (ФРГ) регламентирует, что «земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации». Следовательно, согласно принципу остаточной компетенции, все вопросы местного самоуправления и управления относятся исключительно к компетенции земель.

Право земель, деятельность органов местного самоуправления и местного управления регулируется на основе конституций, положений о местном управлении и отдельными законами. В этих нормативных актах прослеживается идея «сквозного управления», при котором федеральное государство, земли, органы местного самоуправления представляют единую вертикаль, осуществляющую управленческую деятельность. Так, в пункте 2 статьи 71 Конституции земли Баден-Вюртемберг записано, что общины на своей территории являются носителями общественных функций, если в интересах общества исполнение определенных функции в законодательном порядке не будет возложено на другие органы. Объединенная община в своей компетенции имеет тот же правовой статус. Пункт 2 статьи 28 Основного закона ФРГ гарантирует существование местного самоуправления и основных прав органов местной власти: общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех своих проблем в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин, действия которых определены законом, также обладают правом самоуправления. Принципиальными положениями пункта 2 статьи 28 Основного закона ФРГ фактически ограничивается конституционное регулирование местного самоуправления на федеральном уровне.

В ряде латиноамериканских федераций роль местного управления как самостоятельного уровня управления закрепляется непосредственно в национальной конституции. Например, в Конституции Бразилии 1988 года в статье 1 говорится о «нерасторжимом единстве штатов и муниципий, образующих демократическое правовое государство». В статье 2 этой Конституции подчеркивается: «политико-административная организация Федеративной Республики Бразилия включает союз, штаты, федеральные округа и муниципии, которые являются автономными в рамках конституции». В конституции Соединенных Штатов Мексики (1917г) в статье 115 отмечается, что свободная муниципия признается за основу территориального деления и политической, и административной организациями .

В Мексике статус местного самоуправления установлен в федеральной Конституции 1917 года лишь в самых общих чертах, поскольку традиционно вопросы местного самоуправления детально регулируются и регламентируются в конституциях и специальных муниципальных законах подавляющего большинства штатов.

Актами главы государства в странах с федеративным политико-территориальным устройством система местного самоуправления и управления регулируется редко.

Объем конституционного регулирования местного самоуправления и местного управления в унитарных государствах также неодинаков. Так, например, Основы правового статуса местных органов власти во Франции заложены в разделе ХII «О территориальных сообществах» действующей Конституции Французской Республики от 4 октября 1958 года. Практически, конституционной основой организации местного самоуправления на территории Франции является статья 72, согласно которой, коммуны, департаменты и заморские территории объявляются территориальными коллективами Республики. Основы современного статуса местных органов власти регулируются помимо Конституции, следующими законодательными актами: законом 2 марта 1982 года «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов»; законом 7 января 1983 года «О распределении компетенции между государством и коммунами, департаментами и регионами»; законом 6 января 1986 года «О выборах в региональный совет»; законом 3 февраля 1992 года «О статусе местных депутатах»; законом 6 февраля 1992 года «О территориальном управлении Республики». Все перечисленные законы приняты в соответствии с политикой децентрализации, которую французское правительство проводит с 1982 года. Поэтому они в определенной степени могли бы называться законами о децентрализации. Общее количество нормативных актов, принятых в условиях децентрализации управления уже к 1992 году, превысило 300. Стремительное изменение современных правовых реалий и демократизация управления в унитарном политико-территориальном устройстве Франции привели к необходимости новой кодификации. Как следствие этого, законом республики 21 февраля 1996 года утвержден «Кодекс территориальных сообществ», точнее его законодательная часть. Регламентарная же часть «Кодекса территориальных сообществ», состоящая из актов правительства, утверждена декретом 7 апреля 2000 года. С этого времени на всей территории Франции действует единый кодифицированный акт, регулирующий местное самоуправление. С концептуальной точки зрения, сохранившийся в этом нормативном акте принцип децентрализации подразумевает передачу местным органам власти многих тех полномочий, которые традиционно являлись государственными.

Правовую основу другого европейского унитарного государства скандинавской правовой системы – Королевства Дании, составляет Конституция 1953 года и закон о местном управлении 1970 года. В Дании отсутствует практика принятия специальных законов, регулирующих отдельные аспекты функционирования местной власти, поскольку принцип самоуправления местных сообществ закреплен в Конституции Королевства Дания. Основной закон Дании отличается лаконичностью формулировок, посвященных организации местного самоуправления и местного управления. Специфической особенностью муниципальной системы Дании является своеобразный неформализованный способ регулирования местного самоуправления и местного управления путем заключения соглашений между центральным правительством и влиятельными ассоциациями местного управления.

В конституциях многих государств с унитарной политико-территориальной формой местному управлению отведены специальные разделы и главы. Например, отдельные главы о порядке формирования и деятельности органов местной власти содержатся в Конституциях Италии (глава V), Нидерландов (глава IV), Японии (глава VIII). Целый раздел посвящен территориальной организации государства, в том числе, местному управлению, в конституции Испании 1978 года. Закрепление в конституциях организационных основ местного самоуправления и местного управления в том или ином современном государстве подчеркивает демократический характер управления. В любом случае, политика децентрализации, проводимая во многих государствах, как с унитарной, так и с федеративной формой политико-территориального устройства, по-видимому, выступает необходимым условием демократизации государственной власти и общества.

В ряде англосаксонских стран правовое регулирование местного самоуправления осуществляется специфическими нормативными актами. Так, например, важным элементом правового статуса местных органов власти в США является право принимать муниципальные хартии. Большинство муниципалитетов воспользовались этим правом и приняли такие хартии.

Идея муниципальных хартий в США возникла и развивалась на волне формирования индустриального общества ХIХ века и возрастающего массового движения за модернизацию местного самоуправления. Борьба муниципалитетов за расширение своей компетенции определялась стремлением штатов поставить местное самоуправление под жесткий контроль.

Сущность хартии самоуправления заключается в установлении возможности саморегулирования общественной жизни на местах. Хартии ограничивают вмешательство штатов в местные дела и в целом содействуют расширению прав местного самоуправления. Указанные акты обычно основываются на разветвленном законодательстве штатов, воспроизводя и конкретизируя его нормы. Нормативные положения хартии не должны противоречить конституциям и законам соответствующих штатов.

Впервые право на «гомруль» было предоставлено муниципалитетам в штате Айова в 1815 году. На уровне же основного закона субъекта федерации оно было закреплено в 1875 году в Конституции штата Миссури.

В Великобритании, наряду с общенормативными актами, могут приниматься и так называемые частные парламентские акты, адресованные конкретным муниципалитетам и принимаемые обычно по их инициативе.

В некоторых странах Латинской Америки в пределах собственных компетенций муниципии, устанавливается право на муниципальный регламент. Так, например, Конституция Соединенных Штатов Мексики определила, что в соответствии с нормами, установленными законодательными органами штатов, муниципалитеты уполномочены издавать административные регламенты, циркуляры и положения общего характера.

К началу 80-х годов ХХ века классификация муниципальных нормативных актов стала закрепляться в законодательстве мексиканских штатов. Своей нетрадиционностью выделяется «органический муниципальный закон» штата Гунахуато 1984 года. Это единственный не только юридический акт, дающий основания для классификации муниципальных регламентов, но и документ, определяющий их вид: 1) административный регламент как совокупность правовых норм, определяющих организацию и функционирование муниципального совета каждой из 46 «свободных муниципии» штата; 2) постановление о внутреннем порядке и надлежащем управлении (внутренний «полицейский» регламент) как совокупность правовых норм, издаваемых муниципалитетом с целью гарантирования порядка и общественной безопасности; 3) обычные регламенты как совокупность правовых норм муниципального совета, издаваемых с целью единообразного функционирования коммунально-публичных служб и оказания услуг; 4) административные уставы как совокупность правовых норм, издаваемых муниципалитетом для гарантирования, единообразного и точного соблюдения и применения законодательства в сфере компетенции; 5) циркуляры как совокупность диcпозитивных норм общего характера, содержащие критерии и принципы деятельности публично-муниципальной администрации; 6) административные распоряжения как совокупность норм общего характера, не выступающих в качестве внутренних административных регламентов или подзаконного акта, издающиеся исключительно в чрезвычайных ситуациях и распространяющие сферу деятельности лишь на территорию и граждан соответствующей административной единицы в определенный отрезок времени (статьи 77-82 «органического муниципального закона»). Таким образом, многие вопросы внутренней организации деятельности местные органы управления решают самостоятельно, издавая собственные правовые акты.