3. Федеральное государство

Федерация – это союзное государство, территория которого состоит из территории государственных образовании имеющих систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти.

Следует отметить, что понятие «федерация» и «федерализм» не совпадают, поскольку «федерация» это сама форма государственного устройства, а федерализм – принцип государственного устройства. Безусловна вышеуказанные понятия взаимосвязанный, поскольку не могут существовать друг без друга.

Примечание. Родоначальником учения о федерации считается Иоханнес Альтузиус в ХV веке, разработавший, федеральную теорию народного суверенитета на основе принципа союза, согласно которой федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размеру союзами.

Как правило, считается, что первым федеральным государством являются США. Однако, в историческом прошлом можно найти множество фактов опровергающих такую точку зрения. Так например, в Европе ХVI-ХVIII веках существовало государство под названием «Республика объединенных провинции» - Голландия, которое можно охарактеризовать как «протофедеративное государственное образование. Кроме этого истоки швейцарского федерализма были заложенный «Союзным письмом, или Кляты Рютли – совместной декларацией кантонов Ури, Швиц и Унтервальден 1291 г., положившей начало швейцарской союзной государственности..

В целом появление федерализма в истории человечества обуславливалось как естественным стремлением народов к организации единого сообщества, так и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и государств с сохранением относительной самостоятельности.

Федерализм сложен и многолик и в каждом конкретном случае обладает уникальными особенностями. Он уже перестал быть средством решения, какой либо одной или нескольких проблем из области общественной и государственной жизни. Федерализм – это не просто распределение полномочии между центром и регионами, это идеология самоуправляющегося общества, альтернатива любой централизованной властной иерархи, любой бюрократической системе. Федерализм – комплексный институт на стыке различных научных дисциплин: истории, философии, теории государства и права, политологии, социологии, этнологии и др. Федерализм – это лучший способ организации «гражданского правления при системе народовластья», магистральное направление мирового развития, оправдывающее предсказание социолога Р. Арона о том, что «ХХ век откроет эру федерации».

Примечание. Исходя из актуальности, важности и уникальности данной проблемы в государственно – правовом развитии большинства стран мира известным российским специалистом по вопросам федерации Р.Г. Абдулатиповым предпринята попытка создания учебной дисциплин «Федералогии» - науки изучающей теорию и практику федерализма, а также федеративное мировоззрение и федеративную культуру в целом. – См. подробнее: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. – СПб.: Питер, 2004.

Продолжая рассмотрения исторических и теоретических истоков возникновения и формирования идеи федерализма отметим, что Американский исследователь В. Остром прав, когда говорит, об ассоциации термина «федерализм» с американской системой управления.

Американская концепция федерализма, сформулированная в политическом ессее «Федералист» А. Гамельтоном, Д. Медисоном, Д. Джем строится на делимости суверенитета. Сущность данной концепции заключаться в том, что государства членный федерации договариваются уступить часть своего суверенитета Союзу (федерации), однако при этом все членный такого образования в рамках своих полномочии должный остаться суверенными. Тем самым, обосновывается двухуровневая система управления, получившее в последствии название дуалистического федерализма, где каждое государство, составляющее единый союз является субъектом федерации. Однако, несмотря на это имеет свою конституцию, легислатуру, орган исполнительной и судебной власти. Федеративный уровень государственной власти включает в себя Конгресс, Президента, Судебную систему, возглавляемую федеральным Верховным судом США.

Тем самым специфика американского федерализма заключаются: в наличии двух уровней власти; разграничении компетенции на конституционном уровне; в преимуществе федерального законодательства над законодательством субъектов федерации; в наличии у штатов собственных конституции; в отсутствии у штатов права по собственному желанию изменят свои конституционные полномочия; в участии субъектов федерации в реформировании положений конституции.

Существует и другая концепция федерации, смысл которой заключается в неделимости суверенитета. Тем самым, суверенитет принадлежит только, федерации. Следовательно, субъекты федерации не могут являться государствами (Г. Еллинек).

Думается, что нужно говорить об едином государственном суверенитете, по той простой причине, что субъекты федерации должный действовать в рамках общегосударственной политики, не нарушая при этом целостности государства. Кроме этого ни водной стране мира в настоящее время субъекты федерации не являются субъектами международного публичного права.

Субъекты федерации не могут являются государствами в собственном смысле этого слова. Однако, термин «государства» для обозначения субъектов федерации все же используется. Само английское слово «штат» («стейт»), - употребляемое для названия субъектов федерации в США, Австралии, Индии, переводиться на русский язык как государство. Термин «государство» присутствует в федеративной Малайзии, он использовался в Бирме (по конституции 1947 года), в Камеруне и некоторых других странах. Его используют в настоящее время конституции некоторых немецких земель в Германии (Бавария, Саксония, и др.), употребляя иногда формулировку «свободное немецкое государство», хотя в федеральной конституции земли государствами не называются. Однако, применение таких обозначении не влечет за собой одного из важнейших правовых последствий суверенитета – права выхода субъекта из состава федерации.

Весьма существенно и то, что существующие на сегодняшний день федерации основаны, в подавляющем большинстве не на союзе государств, а на автономии их составных частей. В рамках относительной самостоятельности допускается наличие собственной конституции, установление гражданства, функционирование своих органов государственной власти. Но не водной стране мира субъекты федерации за исключением России не имеют своих президентов.

Таким образом, понятие суверенитет обозначающий в совокупности самостоятельность и независимость не может действовать в рамках политической системы субъектов федерации, поскольку можно говорить об ограниченной самостоятельности в рамках собственных полномочии, но ни как не о независимости. Исходя из этого употребления термина «ограниченный суверенитет» по отношении к субъекту федерации не правильно.

Примечание. При подготовке к экзамену по проблеме федеральной формы государственного устройства в рамках вопроса о суверенитете федерации студенту рекомендуется поразмыслить над точкой зрения российского государствоведа А.С. Автономова, который пишет: «В федеративном государстве существует один суверенитет, но принадлежит он одновременно как федерации, так и ее субъектам. Суверенные права распределенный между федерацией ее субъектами, поэтому никакого логического противоречия возникать не должно. Суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов не два разных суверенитета, а один и тот же, но он распространяется и на федерацию, и на ее субъекты. Поэтому гарантией суверенитета федерации является суверенитет ее субъектов, а гарантией суверенитета субъектов служит суверенитет федерации. Разорвать суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов невозможно, по отдельности эти суверенитеты существовать не могут, как не может существовать разделенный суверенитет. Именно наличием суверенных прав, т.е. признаками государственности, и отличаются субъекты федерации от административных единиц, которых осуществляется местное самоуправление, другими словами, отличаются федеративные государства от унитарных. Но еще раз обратим внимание на то, что суверенитет субъекта федерации не может противостоять суверенитету федерации, поскольку это один и тот же суверенитет, который присущ и федерации, и ее субъектам одновременно, а не суверенитет иностранного государства». – См. подробнее: Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. -С.229.

В теории конституционного (государственного) права была предпринята попытка раскрытия сущности федеративного государства через изучение его происхождения. Другими словами в данном случае анализируется проблема способов создания федеративных государств. Тем самым выделяют договорные и конституционные федерации. Как следует из самого термина «договорная федерация» строится на основе соглашения, учредительного пакта, заключенного между государственными образованиями (США, бывший СССР, Швейцария).

Так например, США по происхождению является договорной федерацией. Первоначально до принятия конституции 1787 года 13 штатов объявили независимость от Великобритании, обозначив это событие в «Статьях Конфедерации и вечного союза» 1777 года. Федеративное государство было создано на основе принятой этими штатами указанной конституции, которая в свою очередь выступала как соглашение о федерации заключенное межу 13 штатами.

Договорной федерацией был СССР, созданный 1922 году на основе федеративного договора. Изначально в состав СССР входили РСФСР, Украина, Белоруссия и закавказская федерация, состоящая из Армении, Азербайджана и Грузии.

Что касается конституционных федерации то они, как правило, создается в одностороннем порядке без учета мнения государственных образовании в результате принятия конституции либо поправок к ней. Как правило, в таком случае государство признает автономию отдельных территории, устанавливая при этом предметы ведения федерации и ее субъектов (Бельгия, Индия, Пакистан, ФРГ, Эфиопия).

В современной юридической литературе различают симметричные и ассиметричные федерации. В первом случае речь идет о равном статусе всех составных частей государства (земли в Австрии и ФРГ, воеводства в Польше, области в Белоруссии). Абсолютно симметричных федерации не бывает, поскольку даже в тех случаях, где есть только одна категория составных частей встречаются элементы ассиметрии. Например, в ФРГ число представителей от земли колеблиться от 3 до 6. В Российской Федерации с одной стороны все ее составные части являются субъектами федерации в включая города Москву и Санкт Петербург, с другой – республики обладают конституцией, а все остальные субъекты уставами.

Во втором случае отчетливо проявляется неравноправный статус субъектов. Например, Индия состоит из 25 штатов и семи союзных территории. Среди штатов выделяются Джамму и Кашмир обладающие более широкими полномочиями, чем Мегхалая, Нагаленд – с меньшими полномочиями. Канада состоит из провинции, одна из которых Квебек обладает особым статусом. В США существуют федеральные территории, федеральные округа и ассоциированные государства.

В теории конституционного (государственного) права выделяют три вида ассиметричной федерации (В.Е. Чиркин). Первая модель на примере США может быть охарактеризована тем, что наряду с равноправными субъектами федерации в ее состав входят такие территориальные образования, как: федеральные территории (Гуам, Виргинские острова, Восточное Самоа), федеральные округа (столичный округ Колумбия), федеральные владения – ассоциированные государства (Пуэрто-Рико, в прошлом Соединенные Штаты Микронезии, Республика Палау в Океании). Их специфика заключается в отсутствии статуса субъекта федерации. Например, федеральный округ Колумбия не имеет своего представителя в сенате США.

Специфическая особенность второй модели заключается в наличии только субъектов федерации с различными правовыми статусами некоторых из них. Примером таких федеративных государства могу служить Швейцария, включающая 23 кантона, три из которых делятся на полукантоны и как уже говорилось выше Российская Федерация.

Третья модель – «скрытая ассиметрия». Такая федерация может состоять только из однопорядковых субъектов, имеющих одинаковые названия, но они равны не во всех отношениях (ФРГ, Объединенные Арабские Эмираты).

Одной из важнейших характеристик федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Наиболее полную классификацию в теории конституционного (государственного) права предложил российский ученый В.Е. Чиркин, выделяя, пять способов разграничения.

Первый способ. В конституции устанавливается исключительная компетенция федерации, а все остальные вопросы относятся к ведению штатов (США, Австрия, Швейцария, Танзания, Эфиопия). Как правила к такому виду компетенции относятся: регулирование междуштатной и внешней торговли; чеканка монеты; установление стандартов мер и весов; объявление выйный и мира.

Второй способ. Может быть установлена исключительная компетенция штатов, а все остальные вопросы отнесенный к ведению федеральных органов. Так например согласно поправке Х Конституции США 1787 года к исключительной компетенции штатов относятся: проведение выборов; регулирование внутри штатной торговли; установление органов местного управления. Следует отметить, что в большинстве конституции зарубежных федеративных государств предметы исключительного ведения субъектов федерации специально не обозначаются. Это связано с тем, что ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесенный к ведению федерации.

Третий способ. Устанавливается две сферы компетенции – федерации и штатов, в виде перечисления принадлежащих им полномочий (Аргентина, Канада). Однако, вопросы которые не содержаться в этом перечне, носят название остаточной компетенции и представляют собой «предметы ведения нормоустанавливающих органов субъекта федерации.

Четвертый способ. Указываются три сферы полномочий: исключительная компетенция федерации, совместная т.н. конкурирующая компетенция федерации и субъектов, и сфера исключительной компетенции субъектов (Индия).

Пяты способ. В конституции включается перечень полномочий в двух сферах: исключительной компетенции федерации и совместной компетенции федерации и субъектов (Пакистан, Нигерия, Россия).

Итак, признаками федерального государства являются: наличие конституции федерации и конституции ее субъектов; территориальная целостность; учет национального состава населения; отсутствие у субъектов права выхода из состава федерации; возможность субъектов федерации иметь свое гражданство; возможность изменения состава федерации путем принятия новых субъектов; единые вооруженные силы; единая денежная система; наличие общефедеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; незыблемость государственных границ.

Конституционное регулирование проблем федерализма включает целый ряд аспектов: распределение компетенции между федерацией и ее субъектами, гарантии прав субъектов федерации и государственной целостности самой федерации, механизмы разрешения конфликтов между федерацией и ее субъектами.

Однако, следует иметь введу, что устанавливая за субъектами федерации определенную самостоятельность, параллельно в конституциях зарубежных стран закрепляются положения обеспечивающие государственное единство и территориальную целостность страны. Гарантиями государственного единства федерации могут выступать: наличие федеральной конституции и федеральных законов, обладающих верховенством на всей территории страны; наличие вопросов отнесенных к ведению федерации.

Перечисленные конституционно-правовые гарантии целостности федерации действуют в обычных условиях и представляют собой меры «косвенного контроля федерации». Вместе с тем конституции ряда федеративных государств не ограничиваются указанными средствами и в целях обеспечения государственного единства, предусматривают возможность применения в исключительных случаях мер прямого федерального вмешательства (интервенции) в дела субъекта федерации.

Примечание. Проблема федеральной интервенции в частности и черезвечайного положения в целом достаточно подробно раскрывается в работах российского государствоведа А.Н. Домрина. Указанный ученый на примере латиноамериканских и европейских государств приводит множество фактов свидетельствующих о применении здесь федеральной интервенции. -См. побробнее: Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Очерки конституционного права иностранных государств.