Конспект лекций по дисциплине

«История государственного управления в России»

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

КАК НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Опыт государственного управления в России самобытен, ибо государство Российское — это больше чем государство. Это территория, охватывающая два континента, это более 100 национальностей с множеством разных конфессий, разным образом жизни, уровнем экономики и культуры. Особенности истории государственности России — в последовательной смене реформ и контрреформ. Изучение особенностей истории российской государственности, реформ и контрреформ, управленческой культуры помогает глубже понять современные проблемы, заглянуть в будущее.

История государственного управления — молодая, актуальная, формирующаяся отрасль научных знаний. Как учебная дисциплина она возникла лишь в 1995 г., когда была включена в Государственный стандарт высшего образования по специальности «Государственное и муниципальное управление». Научный интерес к проблеме огромен.

Исследователи новейшего времени обратились к изучению тысячелетней истории государственной власти и реформ в России, рассматривая решение этой проблемы как начало формирования новой модели отечественной истории.

В современных исследованиях воплощается новая парадигма учения о государстве. Государство, как оно определено с позиции формационной модели развития, — это инструмент политического господства эксплуататорского класса, инструмент подавления эксплуатируемых. Но это весьма односторонний подход, которым ни в коем случае не исчерпывается суть данного института. Государство не столько прямо, сколько опосредованно выполняет эту функцию. Если взглянуть на этот институт с цивилизационных подходов к истории, то государство выполняет гораздо более широкий спектр функций: государство как олицетворение народности, правосудия и справедливости, как хранитель его исторических традиций, а также целостности и безопасности, создатель информационных служб, арбитр в споре между публичными и частными интересами, организатор сбора налогов, учета труда и распределения его результатов, наконец, цивилизующая функция государства.

Подчеркивается, что в России под воздействием названных выше начал сложилась специфическая социальная организация: 1) первичная хозяйственно-социальная ячейка — корпорация, претендующая на автономное от государства существование (община, артель, товарищество, колхоз, кооператив, концерн и т.д.), а не частнособственническое образование, как на Западе; 2) государство — не надстройка над гражданским обществом, как в западных странах, а становой хребет, порой даже демиург (творец) гражданского общества; 3) государственность либо обладает сакральным характером, либо неэффективна («смута»); государственность опирается на корпорацию служилой знати (дворянство, номенклатура и т.д.).

Таким образом, история отечественной государственности в целом может дать ключ для понимания того, что происходит в настоящее время. Тысячелетний опыт государства — аргумент в формировании новой модели российского исторического процесса. Овладение историческим опытом государственного управления России, изучение места и роли самих управленцев на разных этапах развития отечественной государственности, освоение методов и способов, с помощью которых государство управляет проживающими на его территории людьми, поможет глубже понять современные управленческие проблемы, начать научную разработку современной обновляющейся российской государственности.

Актуальность рассматриваемой учебной дисциплины не ограничивается ее политическим, научным значением, но представляет профессиональный интерес для студентов, будущих менеджеров государственной службы.

Методология изучения государственного управления в России включает следующие аспекты: 1) философская историко-материалистическая концепция; 2) политолого-социологический аспект; 3) общетеоретический социально-управленческий подход; 4) базовые понятия. Охарактеризуем названные компоненты методологии.

1. Историко-материалистическая концепция. В соответствии с историко-материалистической концепцией эволюция государства и государственного управления рассматривается как закономерный процесс. Научное понимание истории государственности России — это осознание ее как результата многовековой деятельности российского многонационального народа, политического класса и лидеров, как воплощения разумных решений и допущенных правителями ошибок, достижений и упущенных возможностей. Воспроизведение в научной мысли истории такой, какой она в реальности была, подход к анализу прошлого прежде всего с позиций интересов и целей действовавших в то или иное историческое время политических субъектов, научный диалог с прошлым, образно выражаясь, на языке прошлых поколений государственных деятелей и мыслителей. В этом состоит специфика принципа объективности исторического познания.

II . Политико-социологический аспект методологии. Его суть заключается в анализе истории государственного управления в контексте сформулированных политолого-социологической наукой положений о сущности государства, его функциях, о взаимоотношениях государства и общества. Методологически ключевым служит определение государства. В истории российской политической мысли сложилось двоякое понимание данной категории. Первое — государство рассматривается как необходимая политическая форма организации общества, как союз людей, объединенных единой верховной властью. В таком понимании государство отождествлялось с обществом. Второе — государство определяется как часть общества, институт власти, одна из форм господства над людьми (В.М. Хвостов, В.И. Ленин и др.). В политической истории нашего государства практически доминировало отождествление его с обществом, что проявилось и в советский период. Государство, власть, олицетворяемые самодержавием, а затем диктатурой пролетариата, по существу охватывали собою все социально значимые и даже частные сферы жизни населения.

III . Общетеоретический социально-управленческий аспект методологии. Государственное управление — особый вид социального управления. Понять его эволюцию на протяжении столетий и закономерности возможно с учетом основных положений теории социального управления. Как теория государственное управление выражает единство общего, свойственного социальному управлению, и особенного, характерного для деятельности государственного субъекта. Это целенаправленная, организующая, координирующая и контролирующая деятельность государственных органов и других организаций, подчиненная реализации общественных потребностей и интересов.

IV . Узловые понятия (категории) анализа истории государственного управления России как составная часть методологии. Понятия и категории содержат обобщения, фиксируют достигнутые результаты исследования, дают возможность перейти от эмпирического описания политических явлений к теоретическому объяснению исторических закономерностей. В настоящем курсе используются понятия, характерные для современной историке-политической и политолого-социологической мысли. Они группируются в четыре основных блока: понятия, описывающие государство, его формы, политическую власть, ее типы, государственные структуры и функции, властеотношения, политические режимы; понятия, характеризующие государственное управление, его структурно-функциональные аспекты, субъекты и объекты управления, типы государственного управления, процессы их исторической эволюции; понятия, обобщающие знание о государственном и местном самоуправлении в России; понятия политической культуры российского сообщества и ее элементов.

Предмет учебной дисциплины истории государственного управления в России — возникновение, развитие и преобразование государства и его аппарата, всех элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов.

Задачи учебного курса — дать обучающимся глубокое научно обоснованное понимание:

1) социально-экономических и политических предпосылок возникновения государства, всей системы его учреждений (государственного аппарата), их изменений и упразднений, объем полномочий, компетенции, направления деятельности и взаимопомощи;

2) общего и особенного в развитии Российского государства, особенно специфики управления гигантской страной, в том числе ее окраинами;

3) реформ и контрреформ в области государственного строительства, в том числе и деятельности реформаторов и их судеб;

4) истории государственной службы в России;

5) истории самоуправления в России;

6) роли правящих и других наиболее крупных политических партий, церкви, армии, полиции на разных этапах развития российской государственности;

7) исторически достоверной характеристики государственных деятелей;

8) необходимости соблюдения единства исторического и логического, умения не только анализировать управленческие конкретные решения, но и теоретически обобщать такой материал, извлекать из прошлого исторический опыт, уроки.

Контрольные вопросы:

1. В чем состоит политическое, профессиональное и научное значение изучения истории государственного управления России IX-XX вв.?

2. Когда возникает «История государственного управления в России» как научная и учебная дисциплина?

3. Что такое государство? Как соотносится государство и общество?

4. Что включает в себя сфера государственного управления?

5. Охарактеризуйте историко-материалистическую концепцию изучаемой дисциплины.

6. В чем состоит политико-социологический аспект методологии научной дисциплины «История государственного управления в России»?

7. Расскажите, как рассматривается государственное управление в рамках общетеоретического социально-управленческого аспекта.

8. Назовите основные понятия дисциплины «История государственного управления в России» и раскройте их.

9. Укажите предмет дисциплины «История государственного управления в России».

10. Перечислите задачи учебного курса «История государственного управления в России».

Становление русской государственности

На ранних этапах становления Древнерусского государства форма общественных отношений была представлена военной демократией, которая включала: участие всех членов племенного союза (мужчин) в решении жизненно важных вопросов, всеобщее вооружение населения (народное ополчение), - а также народным вече как высшим органом власти. К IX-X вв. дофеодальный период общественного стоя у восточных славян закончился, сформировалась государственная и хозяйственная система Древнерусского государства переходного типа, феодального в своей основе. Складывалась феодальные отношения - феодальная земельная собственность, подчинение мелких производителей господствующим классам, углубление классовой дифференциации и т.д.

Основную ячейку общественного устройства Руси составляла соседская, территориальная община - орган местного крестьянского самоуправления - "мир" (от слова "вервие" - веревка, которой измеряли участок земли). Община на Руси представляла собой замкнутую социальную систему, призванную организовать все виды жизнедеятельности человека - трудовую, обрядовую, культурную. Будучи многофункциональной, она опиралась на принципы коллективизма и уравнительности, являлась коллективным собственником земли и угодий. Свою внутреннюю жизнь она организовывала на принципах прямой демократии - выборности, коллективном принятии решений и пр.

Фактически государственное устройство держалось на договоре между князем и народным собранием, вечевым сходом - вече (от старослав. вет - совет), выросшим из традиций племенных сходов. Постепенно оно приобретало все более формализованные черты. Состав вече был довольно демократичным. Все взрослое (мужское) свободное (правоспособное) население города (посада) и прилегающих поселений (слобод) шумным одобрением или возражением принимало большинством голосов важнейшие решения при участии, а порою и под руководством знати. Однако уже в XI в. роль вече как практического демократического института начинает несколько ослабевать, сохраняя свою силу лишь в "старших" городах - Новгороде, Пскове, Киеве и некоторых других.

Важную особенность Киевской Руси, сложившуюся вследствие постоянной внешней опасности, прежде всего степных кочевников, составляло всеобщее вооружение народа - народное ополчение, организованное по десятичной системе (сотни, тысячи). В городских центрах существовали тысяцкие - предводители военного городского ополчения.

Оборонительные и наступательные войны, сплачивавшие славян в пленные союзы, выдвигавшие талантливых и смелых племенных вождей и князей, способствовали формированию княжеских дружин. Они составляли основу военной организации государства. Дружинники жили на княжеском дворе или вокруг него. IX-X вв. существовали компактные поселения дружинников.

Дружина, возглавляемая князем, составляла из опытных воинов (мужей) и составляла старшую, "большую", "переднюю" дружину, порою в значительной степени определявшую политику князя. Младшая дружина была представлена отроками, детьми боярскими. Из аристократической верхушки дружины выделялись категории бояр.

Взаимные обстоятельства, связывавшие князя и дружину, фактически составляли основу Древнерусского государства. Князь совещался ("думал") с дружиной, принимая важнейшие решения о военных походах, сборе дани, строительстве городов и крепостей и др. Князь заботился о содержании - "кормлении" дружины, которая существовала за счет добычи от завоевательных походов, отчислений и дани, судебных сборов и пр.

Военные походы, управление государством, личные потребности княжеского двора и его дружины требовали значительных средств. Существенную лепту в эти поступления вносила система дани, налогов. Ключом к пониманию социально-экономического и общественного строя Древнерусского государства может служить "полюдье" - сбор дани со всего свободного населения ("людей"), хронологически охватывающее конец VIII - первую половину X вв., а на ряде территорий и до XII в. Полюдье было хорошо налаженным государственным делом. Местные князья заранее из отдаленных районов собирали дань с крестьянского населения и свозили их к метам ее концентрации (погостам), через которые ежегодно, с ноября по апрель по санному пути киевский князь с дружиной совершал объезд огромной, до 1,5 тыс. км, территории.

В дальнейшем внеэкономические реформы эксплуатации (дань, полюдье) начали уступать место экономическим, основанным на праве собственности. Складывалась система разнообразных налогов, торговых, судебных и других пошлин. При этом налоги собирались в основном мехами.

В целях укрепления центральной власти князь Владимир Красное Солнышко (960-1015, 980-1015) провел религиозные реформы. Вначале он попытался упорядочить языческий культ, установив систему шести богов во главе с богом грозы и войны - Перуном. Однако язычество к тому времени уже утратило былую естественности и привлекательность в восприятии человека, преодолевшего племенную узость и ограниченность. Кроме того, местные языческие культы и служители - волхвы - носители вечевых традиций управления, мешали укреплению верховной власти.

Ознакомление с разными религиями показало, что православное христианство, а также определенное преобладание и господство государственного мышления над национальным самосознанием наиболее соответствовало потребностям Руси того периода. Великий князь, окрестившись в 988г., энергично, а порою и довольно жестко, проводил утверждение христианства в государственном масштабе. Принятие христианства, усилившее великокняжескую власть, способствовало развитию государственности, феодальной идеологии, культуры. Княжеская власть как бы обретала божественное происхождение. Феодальная собственность и подчиненность властям освещалась церковью. Тесно связанная с государством церковь все более становилась важным элементом политической системы. Во главе православной церкви стоял митрополит, первоначально назначаемый из Византии. Ярослав Мудрый установил традицию русских митрополитов, назначив киевским митрополитом государственного деятеля и писателя русского происхождения - Иллариона. Все население страны было обязано платить в пользу церкви налог - десятину (десятую часть своих доходов).

Контрольные вопросы:

1. Дайте характеристику общественному строю восточнославянских земель.

2. Что такое «военная демократия»? Какие конкретно демократические черты ей присущи?

3. Дайте определение понятию «территориальная община».

4. На каких принципах функционировала древнерусская вервь.?

5. Что такое вече? Каков принцип его формирования?

6. Дайте определение понятию «дружина».

7. Что такое «полюдье»? Опишите его механизм.

8. Охарактеризуйте социальную структуру древнерусского общества.

9. С какой целью в древнерусских земля была введена христианская религия?

10. Охарактеризуйте положение церкви в древнерусских землях.