2.Адміністративно-територіальний поділ України: становлення, сучасний стан та перспективи реформування

В науці конституційного права існує 11 етапів становлення сучасного адміністративно-територіального устрою України:

1) перший – часи Київської Русі;

2) другий – Галицько-Волинське князівство;

3) третій – доба Великого князівства Литовського;

4) четвертий – реформа адміністративно-територіального устрою в період Люблінської унії 1569 року, коли залишки адміністративно-територіального поділу Київської Русі були змінені на устрій країн-метрополій (Польщі, Угорщини);

5) п’ятий – Гетьманщина, коли усе військо Запорізьке поділялося на полки, якими командували полковники, а полк поділявся на курені, на чолі з курінними атаманами, а курені – на сотні.

6) шостий – реформа адміністративно-територіального устрою 1775 року;

7) сьомий – реформуванння адміністративно-територіального устрою у 1917–1920 роках;

8) восьмий – 1920–1939 рр., коли українські етнічні території в міжвоєнний період входили до складу чотирьох держав: СРСР, Польщі, Чехословаччини та Румунії;

9) дев’ятий – 1939–1945 рр., коли в 1939 році було включено західні області внаслідок розподілу Польщі, в 1940 – анексія Буковини та Бесарабії у Румунії, входження Закарпаття до України у 1945 році. 10) десятий – з початку повоєнних років до 1991 року;

11) одинадцятий розпочався з 1991.

Як свідчать археологи, на території України ще в період палеоліту існували досить значні поселення, наприклад, таке поселення було знайдено над річкою Тисою біля села Королеве Виноградівського району на Закарпатті. А в добу трипільської культури (4-2 тисячоліття до н.е.) навіть з’являються протоміста, тобто можна говорити про протоадміністративно-територіальні одиниці.

Систему адміністративного устрою в Україні становлять: Автономна Республіка Крим, область – район – населений пункт (сільрада). Станом на 1.01.2010 р. система адміністративно-територіального устрою включала: АР Крим, 24 області, 490 районів, 459 міст, 885 селищ міського типу, 10278 сільських рад, 28471 сільських населених пунктів. Міста Київ і Севастополь мають спеціальний статус.

Найбільш істотними й актуальними проблемами у сфері адміністративно-територіального устрою України є:

- законодавча неврегульованість правового статусу адміністративно- територіальних одиниць, порядку вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою;

- невідповідність Конституції України та внутрішня суперечливість існуючої багаторівневої системи адміністративно-територіальних одиниць;

- розташування в багатьох випадках на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних одиниць;

- збереження всупереч Конституції України серед адміністративно- територіальних одиниць таких їх категорій, як селище міського типу, сільрада, а також селищна і міська рада;

- недосконалість класифікації міст, відсутність чітких критеріїв для утворення районів, районів у містах, а також віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ і міст;

- відсутність у багатьох випадках на планово-картографічних мате­ріалах визначених відповідними уповноваженими органами меж адмі­ністративно-територіальних одиниць, невинесення їх у натуру, визначення значної частини меж таких одиниць без урахування місцевих природних, історичних та інших факторів, перспектив розвитку регіонів і населених пунктів та ін.

До основних проблем сучасного адміністративно-територіального устрою України слід віднести:

1) невпорядкованість його структури;

2) неврегульованість статусу ряду існуючих адміністративно-територіальних одиниць, відсутність єдиної класифікації та порядку віднесення їх до відповідної категорії;

3) віднесення до системи адміністративно-територіальних одиниць населених пунктів, невідповідність реально існуючих категорій населених пунктів визначеним Конституцією України;

4) надмірну різницю за кількістю населення, площею, іншими параметрами між адміністративно-територіальними одиницями одного рівня та категорії;

5) невідповідність статусу багатьох адміністративно-територіальних одиниць їх кадровому, ресурсному та організаційному потенціалу;

6) наявність у складі адміністративно-територіальної одиниці інших адміністративно-територіальних одиниць цього ж рівня;

7) невідповідність адміністративно-територіальних одиниць рекомендаціям до адміністративно-територіальних одиниць Європейського Союзу;

8) наявність у межах території деяких адміністративно-територіальних одиниць територій, що належать іншим адміністративно-територіальним одиницям цього ж рівня адміністративно-територіального устрою;

9) нераціональне розмежування між окремими адміністративно-територіальними одиницями;

10) надмірну кількість адміністративно-територіальних одиниць базового (понад 12 тис.) та районного рівня (понад 500), що знижує ефективність управління територіями та контролю.

Нераціональний адміністративно-територіальний устрій України зумовлює:

а) накладання повноважень органів публічної влади різних рівнів адміністративно-територіального устрою, що породжує неузгодженості між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями;

б) відсутність можливості повного розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, а також між органами місцевого самоврядування різних рівнів адміністративно-територіальних одиниць, що знижує ефективність органів публічної влади та породжує їх безвідповідальність;

в) низьку ефективність контролю діяльності органів місцевого самоврядування з боку місцевих органів виконавчої влади;

г) ускладнення земельних відносин через наявність земель з невизначеною юрисдикцією та земель з декількома власниками – особами публічного права, що знижує ефективність їх використання;

д) невідповідність рівнів органів місцевого самоврядування, які приймають рішення із земельних питань, рівню важливості питань, що провокує ризики корупції;

е) наявність двоступеневої системи міжбюджетних трансфертів, що породжує нерівномірність забезпечення бюджетними установами населення на рівні міста районного значення, селища, села та високий рівень суб’єктивності у формуванні мережі бюджетних установ;

є) неефективне витрачання ресурсів на забезпечення функціонування органів публічної влади в адміністративно-територіальних одиницях із значно нижчою від оптимальної чисельністю населення;

ж) низьку інвестиційну привабливість через заплутану систему адміністративних відносин;

з) неможливість вироблення єдиної оцінки ефективності витрачання коштів на управління адміністративно-територіальних одиниць одного рівня;

і) деградацію сільської бюджетної інфраструктури, насамперед на периферії районів і, як наслідок, прискорену міграцію сільського населення.

Усунення негативних наслідків відсутності ефективної та зрозумілої системи адміністративно-територіального устрою України можливе через його реформування відповідно до вимог цієї Концепції.

Для побудови ефективної системи територіальної організації органів публічної влади необхідно визначити:

1) вимоги до організації адміністративно-територіального устрою;

2) правовий статус адміністративно-територіальних одиниць;

3) вимоги до утворення адміністративно-територіальних одиниць;

4) головні особливості формування кожного рівня адміністративно-територіального устрою;

5) організацію системи органів публічної влади;

6) організацію управління на рівні поселень.