2.Становлення і розвиток конституційних засад виконавчої влади в Україні

Здійснення реформ в Україні вимагаютьефективності дій такого органу державної влади яким є уряд. І, хоча у Конституції України відсутній термін «уряд», поте конституційна практика зарубіжних країн свідчить, що під урядом розуміють вищий орган виконавчої влади в держві, який вважається своєрідною верхівкою системи виконавчої влади. Тому дослідження проблем становлення і розвитку виконавчої влади в Україні є необхідним з огляду на гострі для України проблеми політико-організаційного характеру щодо виконавчої влади.

Широко відомий у світі термін «виконавча влада» протягом більш як 70-річної історії нашої держави був фактично вилучений з наукового, зокрема, конституційно-правового обігу. Тоді домінувала теорія про поєднання у радах законодавчої і виконавчої влади. Здавалося, що всевладдя рад цілком поглинуло виконавчу владу як самостійну форму державно-владних проявів.

За весь період панування радянської влади так і не було сформовано справжньох нормативно-правової бази, яка б організаційно-функціонально закріплювала статус виконавчог апарату рад (оскільки сутнісна характеристика цих органів взагалі не була з’ясована).

В умовах дії принципу поєднання влад замість терміна «виконавча влада» існував термін «державне управління (виконавчо-розпорядча діяльність)». У зв’язку з цим виникає закономірне питання: як співвідносяться такі категорії, як державне управління і виконавча влада?

Держава реально сприймається через іманентну їй владу, владні волевиявлення. Виразниками таких волевиявлень згідно зі ст.6 Конституції України є органи різних гілок влади. Ці органи об’єднує саме влада, а в державно-правовому плані їх об’єднують державно-владні повноваження. Останні досить різні, саме тому вони здійснюються не одним, а багатьма різними за своїм функціональним призначенням органами. Можливі суперечки з приводу єдиної державної влади та її проявів (законодавчої, виконавчої та судової влади), знімаються закріпленням у Конституції принципу «розподілу влад».

Виконавча влада досить розвинута в Україні. Це пояснюється тим, що організація і діяльність цієї влади базуються на єдиних для будь-якої країни принципах соціального правління. Звертаючись до розвитку виконавчої влади в Україні слід наголосити, що за КонституцієюУРСР 1978 р. Президент України визнавався главою держави та главою виконавчої влади. Він здійснював організацію виконавчої влади. Проте в і цей час практична реалізація цього повноваження Президентом зіткнулася з цілою низкою складних проблем. По-перше не було з’ясовано, що таке виконавча влада і в чому її відмінність від діяльності колишніх виконавчо-розпорядчих органів, хача це питання могло бути розв’язане шляхом прийняття Закону про виконавчу владу. По-друге, не булопідготовлено і прийнято пакету законодавчих актів щодо закріплення правовиз засад цієї влади. На жаль певні складнощі виникли з проблеми організації виконавчої влади, яка здійснювалася у той час Кабінетом Міністрів України, і формуванням цього органу, які пояснювалися існуючою тоді формою правління, а також відображали існуючу боротьбу між законодавчою гілкою влади та Президентом України. В таких умовах роль уряду в політичній системі України постійно змінювалась. На початку 90-х рр. Кабінету Міністрів тимчасовонадали законодавчі повноваження. Тобто з 18 листопада 1992 р. до 21 травня 1993 р. в Україні склалася своєрідна форма державного управляння, коли функції законотворення мали два органи. Така ситуація лише нашкодила Україні. В 1993-1994 рр. в країні сталася найбільша економічна і політична криза, яка призвела до дострокових виборів Президента і Верховної Ради України. Парламентський варіант розв’язання цього питання протягом майже шести років базувався на презумпції верховенства Верховної Ради України щодо органів виконавчої влади і перш за все до Кабінету Міністрів. Але така позиція нічого фактично не залишала від розподілу влад у його юридичному розуміння і перетворювала уряд не на виконавчий орган державної влади, а на виконавчий апарат Верховної Ради, позбавляючи його логічно потрібної самостійності і незалежності.

Конституційний процес, що тривав у першій половині середини 90-х рр., торкнувся питань діяльності уряду, в тому числі – визначення рівня доступу інститутів влади до формування Кабінету Міністрів України. Політтична боротьба щодо форми правління призвела до того, що у 1995 р. були закладені підвалини для переходу до президентської республіки. Згідно з Конституційним договором 1995 р., «Уряд України – Кабінет Міністрів України є центральним колегіальним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Президенту України і відповідальним перед ним».

Президентський підхід виявлявся у тому, що Кабінет Міністрів України визнавався як вищий орган виконавчої влади, підзвітний Президенту України. У даному варіанті яскраво простежується прагнення закріпити незалежністьвиконавчої влади в межах буквального розуміння принципу розподілу влад. Така позиція, якщо доводити ідею незалежності виконавчої влади до логічного кінця, є обгрунтованою і має право на існування. Вона виявляє прагнення виконавчої влади захистити себе від постійного втручання законодавчої влади у її власну сферу діяльності, від прагнення парламенту перетворити Кабінет Міністрів України на власний робочий орган, позбавити його практично свіх атрибутів самостійної гілки єдиної державної влади.

З прийняттям Конституції 1996 р. сталися значні зміни, пов’язані з концепцією виконавчої влади. Зі зміною статусу Президента України, коли він згідно з Конституцією України став главою держави, тобто не входить до жодної гілки влади, питання про сутність, правові засади виконавчої влади, як окремої гілки державної влади, по суті залишалося невирішеним до кінця.

Конституція закріпила «подвійну залежність» Уряду: він став відповідальним перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України. Подвійна підпорядкованість Уряду, як свідчить вітчизняний та зарубіжний досвід, не завжди ефективна.

Демократичний конституційний розвиток державної влади в Україні вимагає інституціоналізації виконавчої гілки влади як ключової структури в системі стримувань і противаг. Це передбачає організацію єдиної, цілісної й автономної системи органів виконавчої влади. Між органом законодавчої влади та урядом повинен бути нормативно забезпечений баланс повноважень, який виключав би можливість перенесення центру політичної ваги на одного з них. Водночас найважливішим питанням подальшої інституціоналізації системи органів виконавчої влади в усовах змішаної форми правління має стати конституційна регламентація механізмів взаємодії Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України у здійсненні державної політики. Адже сама система стримувань і противаг унеможливлює субординацію між взаємозбалансованими гілками влади, проте механізм прийняття ними державно-значущих рішень потребує й передбачає відповідну координацію дій.