3.3. Порядок пред’явлення позову в порядку кас та участь у розгляді справ в порядку адміністративного судочинства.

Адміністративне судочинство – це форма реалізації судової влади, форма здійснення правосуддя в публічних спорах.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Повноваження прокурора у адміністративному судочинстві регулюється ст.ст. 60, 61 КАС України.

У випадках, встановлених законом, прокурор може звертатися до адміністративного суду із адміністративним позовом про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах. Прокурор може здійснювати представництво інтересів громадянина або держави на будь - якій стадії адміністративного процесу.

Відмова прокурора від позовних вимог не позбавляє особу, на захист прав якої подано позов, вимагати від суду розгляд справи. Якщо фізична особи, яка має дієздатність і на захист прав якої подано позов, не підтримує позовні вимоги, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Прокурор, який не брав участі у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, заяви за нововиявленими обставинами має право знайомитися з матеріалами справи в адміністративному суді.

Пленумом Вищого адміністративного суду України 06.03.2008 прийнято постанову №2 “Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ“ в якій надані роз’яснення проблемних питань застосування окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, які виникли з часу його дії, у т.ч. щодо участі прокурора в здійсненні адміністративного судочинства.

З метою усунення існуючих розбіжностей Пленум роз’яснив, що прокурор може виступати позивачем в адміністративній справі у випадку звернення з позовом до суду у разі відхилення протесту, внесеного відповідно до вимог ст. 21 Закону України “Про прокуратуру“. У цьому випадку він не повинен визначати орган чи особу, в інтересах якої він звертається до суду з позовною заявою.

Кодекс адміністративного судочинства України також не містить положень, пов’язаних із зупиненням дії правового акта органів місцевого самоврядування, у разі звернення прокурора з позовом до суду.

У постанові зазначено, що відповідно до ч.2 статті 144 Конституції України рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Тому виходячи із зазначених положень Конституції України та приписів ч.4 статті 21 Закону України "Про прокуратуру" судам слід мати на увазі, що подання прокурором позовної заяви до суду зупиняє дію оскаржуваного правового акту органа місцевого самоврядування.

Повноваження прокурора в адміністративному судочинстві, який діє у межах своєї компетенції (про яку відомо суду), підтверджуються службовим посвідченням.

Проте у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів прокуратури як суб'єкта владних повноважень або посадових осіб прокуратури повноваження їх представників, крім керівника прокуратури, не можуть підтверджуватися службовим посвідченням, а підтверджуються іншими документами, визначеними статтею 58 КАС України, у даному випадку довіреністю, виданою керівником прокуратури.

Готуючи позовну заяву, прокурор зобов'язаний чітко визначити позивача і відповідача, тобто особу, в інтересах якої заявляються позовні вимоги і до якої вони пред'являються, а також встановити усі дані як щодо позивача, так і відповідача:

- повні найменування позивача та відповідача;

- точні поштові адреси;

- номери засобів зв’язку, адреси електронних пошт, якщо такі є.

Наприклад, неповне зазначення прізвища, ім'я та по батькові (найменування) сторін (замість імен – ініціали), відсутність у позовній заяві конкретизованих вимог позивача є підставою для залишення її без руху (ст. ст.106, 108 КАС України). Ось чому відповідність позовної заяви вимогам закону має принципове значення.

Форма і зміст позовної заяви визначаються статтею 106 КАС України.

У вступній частині позовної заяви зазначається:

- найменування адміністративного суду, до якого подається позовна заява;

- найменування прокурора, який заявляє позов, поштова адреса, а також номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти;

- ім'я (найменування) позивача, поштова адреса, а також номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі є;

- ім'я (найменування) відповідача, посада і місце служби посадової чи службової особи, поштова адреса, а також номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі відомі.

В описовій і мотивувальній частині зазначаються:

- зміст позовних вимог згідно зі статтею 105 цього Кодексу і виклад обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів;

- у разі необхідності - клопотання про призначення судової експертизи; про витребування доказів; про виклик свідків; заява про поновлення строку звернення до адміністративного суду тощо;

- перелік документів та інших матеріалів, що додаються.

На підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, позивач надає докази, а в разі неможливості – зазначає докази, які не може самостійно надати, із зазначенням причин неможливості подання таких доказів.

До позовної заяви прокурор зобов'язаний додати доказ надіслання рекомендованим листом з повідомленням про вручення відповідачу і третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів.

У позовній заяві можуть бути вказані й інші відомості, якщо вони необхідні для правильного вирішення спору.

Обов’язково в позовній заяві, поданій прокурором, зазначається, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтування необхідності їх захисту.

Своє тлумачення представницьких повноважень прокурора в адміністративному процесі дав Вищий адміністративний суд України в п.2 листа № 1619/10/13-09 від 30.11.2009, в якому зазначив, що прокурор може звертатися до суду в інтересах держави, які, в свою чергу, можуть бути пов’язані з необхідністю захисту прав державних органів, а також підприємств, установ, організацій незалежно від їх підпорядкування та форм власності.

У переважній більшості випадків прокурор звертається до адміністративного суду із позовом в інтересах держави в особі суб’єкта владних повноважень – органу державної податкової служби, фондів соціальної спрямованості та інших органів державної влади з вимогами майнового характеру тощо.

Окрім звернення до суду з позовом в порядку представництва інтересів громадян і держави в судах (ст.60 КАС України), прокурор має повноваження на звернення до суду як позивач (у порядку ст.194 КАС України).

Відповідно до п. 2 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 2 від 06 березня 2008 року ”Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ” у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним. У цьому випадку прокурор у адміністративній справі може бути позивачем і не повинен визначати орган чи особу, в інтересах якої він звертається до суду з позовною заявою.

При зверненні до суду у зв’язку з незадоволенням протесту необхідно дотримуватись визначеного законом спеціального строку на звернення.

Так, у випадку звернення прокурора до суду із заявою про визнання акта незаконним у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду, спеціальною нормою – ч. 4 ст. 21 Закону України ”Про прокуратуру” встановлено п’ятнадцятиденний термін подачі заяви до суду з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду.

Неврахування вказаних положень чинного законодавства, згідно зі ст.100 КАС України, є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову за умови, якщо на цьому наполягає одна із сторін.

Враховуючи правозахисну діяльність органів прокуратури, досить часто виникає необхідність у визнанні незаконними та скасуванні рішень органів місцевого самоврядування. При цьому слід враховувати наступне.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 16 квітня 2009 року за № 7-рп/2009 щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні“ (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що – «органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення».

Це означає, що принесення протесту прокурором на рішення органу місцевого самоврядування, яке носить правовстановлюючий характер, і це право вже реалізовано, наприклад, оформленням права власності на майно, право власності чи користування на земельну ділянку, - завідомо створює ситуацію його (протесту) мотивованого невиконання.

Принесення такого протесту є незаконним, оскільки відповідно до ст.19 Конституції України ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Натомість, в силу ст. 124 Конституції України, ст. 21 ЦК України, ст. 59 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” рішення органів місцевого самоврядування, відповідно до приписів яких виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення, можуть бути оскаржені в судовому порядку.

КАС України передбачає заміну неналежного позивача або неналежного відповідача. Одночасна заміна обох сторін як неналежних законом не передбачена.

Відповідно до ст.52 КАС України суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору.

Іноді під час підготовки адміністративного позову для всебічного захисту суб’єкта, в інтересах якого прокурор звертається до суду, виникає необхідність заявлення клопотання про забезпечення позову, яке викладається у позовній заяві.

Суд за клопотанням позивача ( прокурора) або з власної ініціативи може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.

Подання адміністративного позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень, але суд у порядку забезпечення адміністративного позову може відповідною ухвалою зупинити дію рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються.

Зупинення дії оскаржуваного рішення полягає в тому, що на час дії цього способу забезпечення позову положення цього акта не застосовуються до правовідносин. Зупинений акт де-юре вважається неіснуючим.

Ухвала негайно надсилається до суб'єкта владних повноважень, що прийняв рішення, та є обов'язковою для виконання.

Адміністративний позов, крім способу, встановленого частиною третьою ст.117 КАС України, може бути забезпечено забороною вчиняти певні дії.

Заборона вчиняти певні дії застосовується, якщо потрібно обмежити право відповідача чи будь-якої іншої особи вчиняти певні фактичні чи юридичні дії, що стосуються предмету спору.

Слід пам’ятати, що недотримання вимог КАС України під час підготовки та направлення до суду адміністративного позову може призвести до залишення позовної заяви без руху, її повернення та відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.

Залишення позовної заяви без розгляду – це форма закінчення розгляду адміністративної справи без ухвалення постанови, у зв’язку з виникненням обставин, які перешкоджають розгляду справи, але можуть бути усунуті в майбутньому (ст. 155 КАС України).

Позовна заява залишається без розгляду за наявності точно встановлених у законі обставин, які свідчать про недодержання умов реалізації права на звернення до суду за захистом і застосування яких можливе в майбутньому.

Про залишення позовної заяви без розгляду суд постановляє увалу, яка може бути оскаржена.

Закриття провадження у справі – це форма закінчення розгляду адміністративної справи без вирішення її по суті та винесення постанови у зв’язку з виявленням після відкриття провадження обставин, з якими закон пов’язує неможливість судового розгляду справи (ст. 157 КАС України). Після закриття провадження позивач не має права на повторне звернення до суду з тим самим позовом.

Про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу, яка може бути оскаржена.

Адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого КАС України або іншими законами.

Відповідно до ст.99 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для захисту прав, свобод та інтересів особи КАС України та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

Якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, то для звернення до адміністративного суду встановлюється місячний строк, який обчислюється з дня, коли позивач дізнався про рішення суб'єкта владних повноважень за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень.

Для звернення до адміністративного суду щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів, встановлюється місячний строк.

Для звернення прокурора із заявою до суду про визнання акта незаконним у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду встановлюється п'ятнадцять днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду.

Для застосування адміністративно-господарських санкцій передбачені спеціальні строки. Відповідно до ст.250 ГК адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб’єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб’єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом. Дія цієї статті не поширюється на штрафні санкції, розмір і порядок стягнення яких визначені Податковим кодексом України та іншими законами, контроль за дотриманням яких покладено на органи державної податкової служби та митні органи.

Адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом (ст.100 КАС України), залишається без розгляду, якщо суд за заявою особи, яка його подала, не знайде підстав для поновлення строку, про що постановляється ухвала.

Якщо особа (прокурор), яка звернулася до суду, не подала заяви про поновлення строку звернення до суду, суд залишає позовну заяву без розгляду.