Внешняя политика Великобритании в 80-х — первой половине 90-х гг.

Внешнеполитическая стратегия правительства М. Тэтчер предусматривала возрождение статуса Великобритании как великой державы, включение в орбиту британской политики широкого круга глобальных и региональных вопросов, в том числе и выходящих за рамки непосредственных интересов страны. Жесткость и решительность, свойственные для политического стиля «железной леди», стали характерными и для действий британской дипломатии.

Уже в первые месяцы после прихода к власти команде Тэтчер пришлось дебютировать на дипломатической арене в чрезвычайно острой ситуации. На конференции Содружества в Лусаке в 1979 г. была предпринята решающая попытка разрешить многолетний южно-родезийский кризис. Британская сторона выступила инициатором и гарантом конституционной реформы в Южной Родезии, проведения всеобщих выборов в этой стране. Уже в 1980 г. независимая Республика Зимбабве (названная так по имени африканского населения страны) стала членом Содружества.

На Лусакской конференции Тэтчер продемонстрировала не только стремление активно участвовать в развитии Содружества, но и готовность отстаивать при этом приоритеты национальной политики. Присоединившись к принятой на конференции «Декларации по расизму и расовым предрассудкам», Великобритания оставила за собой право самостоятельно определять принципы иммиграционной политики, формы участия в согласованной политике Содружества по отношению к странам, нарушающим принцип расового равноправия. В последующие годы, избегая прямой поддержки ЮАР, Великобритания лишь формально принимала участие в санкциях Содружества против этой страны.

Развивая экономические отношения со странами Содружества правительство Тэтчер постаралось строить их в духе прагматизма и рациональности. Потенциал Содружества стал использоваться не столько для помощи наименее развитым странам, сколько для комплексного взаимовыгодного сотрудничества. В своем стремлении избавиться от традиций патернализма Тэтчер блокировала инициативу Индии о создании специального экономического фонда для беднейших Стран, проект премьер-министра Ямайки о формировании специального международного органа по поддержке борьбы развивающихся стран с наркомафией.

Тэтчер поддержала постепенную трансформацию Содружества в многостороннюю международную организацию, строящую свою деятельность на основе обычных норм международного права, а не «особых отношений». Такой подход был окончательно закреплен в Ванкуверской декларации Содружества 1987 г. Но в конечном итоге лидирующее положение Великобритании в Содружестве лишь укрепилось. Сделав ставку на развитие двусторонних взаимовыгодных отношений с бывшими колониями, Великобритания сумела в конце 80-х — начале 90-х гг. значительно укрепить свое экономическое и военно-политическое присутствие в традиционных зонах влияния.

Готовность отстаивать свои интересы в любой точке земного шара правительство Тэтчер продемонстрировало в 1982 г., когда возник англо-аргентинский конфликт из-за Фолклендских (Мальвинских) островов. Этот архипелаг, расположенный в юго-западной части Атлантического океана, являлся спорной территорией между двумя странами на протяжении полутора столетий. С 1833 г. он находился под контролем англичан. С середины XX в. Аргентина активизировала свою борьбу за возвращение островов. 2 апреля 1982 т. аргентинские войска в ходе операции «Суверенитет» высадились на острова. Губернатор Р. Хант был смещен и вместе с сотней морских пехотинцев гарнизона депортирован на родину. В тот же день на экстренном заседании британского правительства было принято решение о разрыве отношений с Аргентиной и отправке к Фолклендским островам военной эскадры в составе 40 кораблей.

В конце апреля британская эскадра начала военные действия в районе Фолклендских островов. После потопления 2 мая британской подводной лодкой «Конкерор» крейсера «Генерал Бельграно» аргентинские военные корабли были вынуждены вернуться на свои базы. Сражение в последующие дни разворачивалось преимущественно в воздухе. Аргентинским летчикам удалось потопить новейший британский ракетный эсминец «Шеффилд» и несколько других судов. 21 мая британские спецподразделения сумели высадиться на острова. Лишь к 15 июня, после ожесточенных боев, аргентинский гарнизон капитулировал. Какой-либо официальной договоренности о прекращении военных действий между Великобританией и Аргентиной достигнуто не было (как, впрочем, не было и формального объявления войны). Аргентинские вооруженные силы потеряли убитыми около 1300 человек, англичане — 250 человек. Но правительство Тэтчер сполна использовало пропагандистский эффект «небольшой победоносной войны».

Фолклендский кризис существенно укрепил англо-американские союзнические отношения. Когда в Совете Безопасности ООН был выдвинут проект резолюции, призывавший обе стороны немедленно прекратить огонь и приступить к мирным переговорам, Великобритания и США блокировали принятие ее двойным вето. Сближение Великобритании и США в этот период было во многом обусловлено и личными взаимоотношениями Тэтчер с президентом Р.Рейганом. Оба лидера разделяли схожие политические идеалы и осуществляли радикальные внутренние преобразования. Оба сталкивались с двойственными социально-психологическими последствиями «неоконсервативной революции» и остро нуждались в ярких дипломатических победах.

Визит Тэтчер в Вашингтон в сентябре 1983 г. продемонстрировал, что «особые отношения» Великобритании и США переживают наибольший расцвет. Ситуация не изменилась даже после явно некорректной по отношению к Великобритании акции Вашингтона в октябре 1983 г., когда американцы предприняли показательную «полицейскую» акцию на острове Гренада, входящем в Содружество. Во второй половине 80-х гг. Великобритания неизменно солидаризировалась со своим стратегическим союзником по вопросам региональных конфликтов. Понимание в Лондоне находил враждебный курс США в отношении Ирана, поддержка движения моджахедов в Афганистане и покровительствующего им пакистанского режима, борьба против национально-освободительного движения в Никарагуа. Лондон поддержал военную акцию США против Ливии в 1986 г., когда для налетов на Триполи американские ВВС использовали британские аэродромы. Вслед за США и наряду с Францией и Италией Великобритания направила миротворческий контингент в Ливан. В развитие кэмп-дэвидской стратегии Вашингтона британская дипломатия участвовала в налаживании арабо-израильского переговорного процесса.

Значительно укрепились союзнические отношения Великобритании с США и в глобальных вопросах. Приход Тэтчер к власти совпал с новым витком международной конфронтации, спровоцированным размещением обоими блоками новых видов ядерного оружия в Европе, советским вторжением в Афганистан, вводом военного положения в Польше. Свой вклад в шумную антисоветскую пропагандистскую войну внесла и Великобритания, поддержав бойкот олимпиады в Москве и существенно сократив экономическое и культурное сотрудничество с СССР. Тэтчер всемерно поддержала планы наращивания вооружений НАТО, дав согласие на размещение 160 ракет средней дальности на территории Великобритании и на осуществление программы модернизации ядерных подводных лодок с помощью американских ракет «Трайдент». Одобрительно она отнеслась и к американскому проекту СОИ.

Несмотря на жесткую антисоветскую позицию в первые годы своего правления, Тэтчер была первым из западных лидеров, кто поддержал изменение характера международных отношений после начала политических изменений в СССР. В конце 1984 г. М. Горбачев совершил официальный визит в Лондон. Переговоры с Тэтчер стали одним из первых серьезных шагов Горбачева в качестве дипломата мирового уровня. Тэтчер особенно высоко оценивала особый шарм нового советского лидера, его способность к открытому и доверительному диалогу. В дальнейшем их отношения сохраняли исключительно конструктивный и подчеркнуто уважительный характер. В 1986—1987 гг. во время визитов Э. Шеварднадзе в Лондон и М. Тэтчер в Москву были приняты пакеты соглашений по всем аспектам советско-британских отношений.

Д. Мейджору пришлось столкнуться с совершенно новыми проблемами в отношениях с Москвой и Вашингтоном. Явное противостояние советского и российского руководства, активизация национальных движений в республиках СССР, геополитические выгоды распада Советского Союза в сочетании с негативными последствиями дезинтеграции ядерной державы, смена харизматичного Горбачева на властного Ельцина ставили тогда западных политиков перед сложным выбором. Мейджору удалось найти эффективный алгоритм переориентации с англо-советского на англо-российский политический диалог. Неизменно высказываясь против сепаратизма и в поддержку преемственного развития советской государственности, он уже в январе 1991 г. весьма жестко отреагировал на события в Литве и Латвии (в отличие от Франции, США и Италии). В августе 1991 г. Мэйджор первым из европейских лидеров осудил путч в Москве. Таким образом, восприняв без особого энтузиазма распад СССР, Великобритания без колебаний признала Россию в качестве государства-правопреемника. Ту же осмотрительность проявлял Мейджор и впоследствии. Он раньше других западных лидеров выразил Ельцину поддержку после событий октября 1993 г. В отличие от Миттерана и Коля, осудивших войну в Чечне, британский премьер, будучи в Москве по случаю празднования 50-летия Победы, лишь проявил по этому поводу «озабоченность».

Корректная позиция британского руководства по отношению к событиям в России способствовала налаживанию конструктивных и деловых отношений между двумя странами. Но между Мейджором и Ельциным так и не установились «особые» личные отношения. Это наглядно продемонстрировал визит Ельцина в Великобританию в ноябре 1992 г. Подписание бессрочного Договора о принципах отношений между Россией и Соединенным Королевством придало новый импульс отношениям двух стран практически во всех сферах, но не стало основой для начала стратегического сотрудничества. Не изменилась ситуация и в 1994 г., когда лидеры двух стран встречались пять раз, а королева Елизавета II совершила первый в истории официальный визит в Россию.

Столь же неоднозначно развивались в период правления Мейджора и англо-американские отношения. Великобритания активно участвовала в военных операциях ООН в зоне Персидского залива. Уже с осени 1990 г. британские самолеты начали участвовать в патрулировании воздушного пространства Саудовской Аравии. Тогда же в зону залива был передислоцирован 45-тысячный британский контингент, вошедший в состав войск международной коалиции. Великобритания поддержала в ноябре 1990 г. резолюцию ООН, предъявившую ультиматум Ираку по поводу вывода войск с территории Кувейта. Британская общественность заняла беспрецедентно жесткую позицию по отношению к Иракскому режиму, даже по сравнению с другими западными странами. Более 80 % англичан высказывались за участие армии в военных действиях в зоне залива. Мейджор при поддержке всех крупнейших политических партий также занял бескомпромиссную позицию, выступая против любых переговоров с Саддамом Хусейном.

Позиция британской дипломатии в иракском вопросе и участие британских подразделений в операции «Буря в пустыне» в феврале 1991 г. стали толчком для нового сближения Великобритании и США. Но с 1993 г. интенсивность англо-американского сотрудничества значительно уменьшилась. Лондон весьма откровенно поддерживал республиканцев на президентских выборах, а с новым президентом Б. Клинтоном у Мейджора так и не сложились близкие отношения. В последующие годы британская дипломатия занимала вполне самостоятельную позицию по вопросам, принципиально важным для Вашингтона. Показательными были разногласия по поводу межэтнического конфликта в Боснии и Герцеговине, когда США и Великобритания заняли диаметрально противоположную позицию по поводу снятия эмбарго с поставок оружия, а также нанесения бомбовых ударов по сербским позициям. Лондон поддержал ввод санкций против Югославии, но решительно выступил против втягивания международных миротворческих сил в боевые действия. Лишь в апреле 1995 г. Мейджору удалось во время визита в Вашингтон добиться сближения позиций по боснийскому вопросу, а в декабре 1995 г. британская дипломатия выступила посредником в организации переговоров между сторонами конфликта для подписания мирного договора.

Ключевым направлением внешней политики Великобритании в 80-х — первой половине 90-х гг. оставалось участие в процессе европейской интеграции. М. Тэтчер внесла в отношения с европейскими партнерами присущие ей жесткость и целеустремленность, добиваясь пересмотра невыгодных для Великобритании принципов экономического сотрудничества и финансирования бюджета ЕЭС. С 1979 г. начался длительный период сложных переговоров, сопровождавшихся периодическими скандалами и вспышками торговых войн. Жесткая позиция Великобритании стала препятствием для стабилизации бюджетной системы ЕЭС, задержала реализацию многих интеграционных программ и осложнила переговоры о вступлении в ЕЭС Испании и Португалии. Лишь спустя четыре года было достигнуто компромиссное решение.

Недовольство британского правительства вызывала и сельскохозяйственная политика ЕЭС, ориентированная на дотационную поддержку фермеров. Тэтчер часто использовала право вето для блокирования ценовой политики ЕЭС в этой отрасли. Под жестким нажимом британской дипломатии странам Общего рынка пришлось принять решение в 1983 г. о постепенном сокращении расходов на сельскохозяйственную программу.

Во второй половине 80-х гг. ключевой проблемой европейской политики стала подготовка преобразования системы Европейских Сообществ в Европейский союз. Эта цель была сформулирована в принятом в феврале 1986 г. Едином Европейском акте. Многие из нововведений активно поддерживались британской дипломатией. Великобритания выступала за активизацию политического и внешнеполитического сотрудничества без формирования каких-либо новых наднациональных структур и дополнительного делегирования полномочий общеевропейским органам. Именно на такой основе во второй половине 80-х гг. и складывалась новая интеграционная структура — Европейское политическое сотрудничество.

Не отвергая саму идею создания Европейского Совета, правительство Тэтчер активно возражало против ряда новых интеграционных проектов, в том числе формирования Европейского валютного союза, предполагающего переход к единой денежной системе. Тэтчер рассчитывала максимально отсрочить включение Великобритании в такие программы. Очень болезненно она воспринимала и предложения по унификации налогового, трудового, иммиграционного законодательства. Тэтчер выступила против присоединения Великобритании к Шенгенским соглашениям, подписанным в 1986 г.

Мейджор существенно изменил европейскую стратегию. Он считал, что национальные интересы Великобритании эффективнее защищать, не блокируя процесс углубления интеграции, а активно участвуя в разработке концепции и правовых основ будущего Европейского союза, отстаивая свое видение будущего Европы. Мейджор сыграл большую роль в отказе от федералистской концепции строительства ЕС и закреплении понятия «Европейский союз», как обозначающего не формирование новой наднациональной организационной структуры, а новое качество сотрудничества европейских стран. Важным достижением британской дипломатии стала разработка приложения к Маастрихтскому договору под названием «Декларация о применении правовых актов Сообщества». В ней отмечалось, что способы, с помощью которых применяются законодательные положения ЕС, определяются каждым государством-членом с учетом собственных Институтов, правовой системы и других обстоятельств. Мейджор выступил инициатором включения в правовую концепцию Европейского союза принципа субсидиарности, предполагающего, что решение того или иного вопроса переходит в компетенцию Союза лишь в том случае, если оно не может быть осуществлено столь же эффективно и квалифицировано на национальном уровне.

Маастрихтский договор о Европейском союзе предусматривал три основных направления интеграции — создание единого европейского рынка (в том числе единой валютной системы), формирование единого курса в области внешней политики и обороны, унификацию внутренней и законодательной политики стран-членов. Мейджору пришлось согласиться с этой общей стратегией. Но британская дипломатия по-прежнему рассчитывала на возможность поэтапного и выборочного присоединения к новым формам интеграционных связей. Мейджор выступил горячим сторонником идеи «интеграции разных скоростей». Подразумевалось, что продвижение всех государств-членов ЕС по пути интеграции не обязательно должно быть синхронным, а национальная специфика может быть основанием для создания особых переходных механизмов и определения промежуточных сроков включения в программы ЕС. Концепция «интеграции разных скоростей» позволила правительству Мейджора отказаться от конкретных обязательств в целом ряде направлений развития ЕС, не обостряя при этом отношения с партнерами.

Обсуждение Маастрихтского договора в Палате общин вызвало ожесточенную полемику «евроромантиков» и «евроскептиков». Борьба против правительственного курса парадоксальным образом объединила правое крыло консервативной партии с теми лейбористами, которые требовали присоединения страны к социальному законодательству ЕС. Дискуссия достигла кульминации 23 июля 1993 г., когда лейбористы предприняли попытку добиться присоединения Великобритании к Социальной хартии. В знак протеста против политики Мейджора за эту резолюцию проголосовало и 23 «евроскептика» из партии тори. Голосование принесло редчайший результат — 317 против 317. Положение правительства спас лишь голос спикера. Уже на следующий день Мейджор вынес на голосование и вопрос об имплементации Маастрихтского договора, в текст которого британские парламентарии внесли более 600 поправок. Под угрозой падения правительства всей фракции консерваторов пришлось голосовать в поддержку билля.

Несмотря на победу в парламенте, правительство было вынуждено внести существенные коррективы в интеграционную политику. Развивая идею «многоскоростного» Европейского союза, Мейджор в 1994—1995 гг. все более активно ратовал за «меняющуюся геометрию» сотрудничества в ЕС. Подразумевалось, что различные аспекты интеграционного сотрудничества могут быть не распространены на всех членов Союза, а реализованы через серии соглашений разных групп стран. В 1996 г. правительство заявило о намерении бороться за изменение принципов экономической интеграции и откладывании решения о присоединении к союзу до проведения референдума.

Отношения Великобритании с партнерами по ЕС значительно ухудшись в связи с «коровьим кризисом», разразившимся в апреле 1996 г. После массового заболевания коров пористым энцефалитом последовал запрет на импорт британской говядины в страны ЕС, что привело к уничтожению 1,2 млн голов скота и огромным финансовым убыткам (более 5 млрд ф. ст.). В ответ на отказ ЕС смягчить эмбарго, а также установить дату его отмены Мэйджор объявил о блокировании тех вопросов в ЕС, решение которых требовало консенсуса. В результате этой политики «несотрудничества» британское правительство приостановило в 1996 г. принятие 74 решений. Кризис во взаимоотношениях с европейскими партнерами совпал по времени с проведением новой предвыборной кампании.