78. Проблеми законодавчого забезпечення, що визначає правовий режим земель житлової та громадської забудови.

Використання відповідно до містобудівної документації

На наш погляд, основною особливістю правового режиму земель населених пунктів є обов’язковість їх використання відповідно до містобудівної документації (ст.39 ЗКУ, низка положень ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Згідно зі ст.1 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», «містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій».

До складу містобудівної документації входить:

Генеральна схема планування території України – «містобудівна документація, яка визначає концептуальні вирішення планування та використання території України» (ст.1 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»). Схема затв. ЗУ «Про Генеральну схему планування території України»;

схеми планування окремих частин території України – ст.ст.11,12 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»;

схеми планування території на регіональному рівні – «планувальна документація, яка розробляється у розвиток Генеральної схеми планування території України та визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови, використання територій адміністративно-територіальних одиниць та їх окремих частин» (ст.1 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»). Положення, що стосуються схем, вміщені у ст.ст.13,15 Закону;

генеральний план населеного пункту. Ст.1 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає генеральний план населеного пункту як містобудівну документацію, «яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту». Детальні вимоги щодо змісту генерального плану, а також повноваження щодо його реалізації визначаються ст.17 Закону. Відповідно до ч.2 цієї статті, невід’ємною частиною генерального плану є план земельно-господарського устрою. Окремі положення щодо змісту плану земельно-господарського устрою передбачені ст.16 ЗУ «Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду», відповідно до якої ПКМ від 22.02.2008 №79 затверджено Порядок складання плану земельно-господарського устрою території населеного пункту;

план зонування території (зонінг) – «містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон» (ст.1 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»). Режим документації визначений ст.18 Закону;

детальний план території – «містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території» (ст.1 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»). Вимоги до плану вміщені у ст.19 Закону, а також ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території»;

NB. Важливо, що з 01.01.2013 «[у] разі відсутності плану зонування або детального плану території передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється» (ч.3 ст.24 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»); з цієї ж дати «[з]міна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється» (ч.4 ст.24 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Окрім положень ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», вимоги до містобудівної документації вміщені також у численних нормативних документах, насамперед, у галузі будівництва та у сфері забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення (див. Додаток 2). Серед цих документів варто виділити ДБН 360-92**4 («Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень») та Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів, затверджені наказом МОЗ України №173 від 19.06.19965. На сьогодні правові засади видання НД у галузі будівництва визначаються ЗУ «Про будівельні норми».

На основі містобудівної документації особі, що бажає здійснити забудову земельної ділянки, надаються вихідні дані для проектування (див. ст.29 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», наказ Мінрегіонбуду України від 07.07.2011 №109 «Про затвердження Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст»), а також, у певних випадках, будівельний паспорт забудови земельної ділянки (див. ст.27 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», наказ Мінрегіонбуду від 05.07.2011 №103 «Про затвердження Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки») Проектування на підставі паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов і обмежень.

Особливості оподаткування земель населених пунктів визначені у ст.ст.275 та 276 ПКУ.

Особливості управління в сфері використання і охорони земель населених пунктів

Особливістю управління є здійснення подвійного планування використання земель: на основі містобудівної та землевпорядної документації. Слід погодитися із негативною оцінкою такого дублювання6.

Крім того, дуалізм присутній і у веденні кадастру: крім кадастру земельного, ведеться ще й містобудівний кадастр (див. ст.ст.2,14,23 ЗУ «Про основи містобудування», ст.22 та ін. ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», ПКМ «Про містобудівний кадастр» від 25.05.2011 №559). На цей дуалізм звертав увагу ще М.І. Краснов7.

Особливості правового режиму окремих земель житлової та громадської забудови

У складі земель житлової та громадської забудови закон окремо виділяє:

земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель (такі земельні ділянки також називаються присадибними - див. ст.121 ЗКУ) і гаражного будівництва (ст.40 ЗКУ). Детальних положень з приводу режиму присадибних та гаражних земельних ділянок закон не містить. Натомість, такі положення вміщені у низці ДБН – насамперед, ДБН 360-92** «Планування і забудова міських і сільських поселень», ДБН В.2.2-15-2005 «Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення», та ін. Рішеннями органів місцевого самоврядування може обмежуватися або заборонятися надання у власність земельних ділянок для гаражного будівництва в районах багатоповерхової забудови;

земельні ділянки житлово-будівельних (житлових) і гаражно-будівельних кооперативів (ст.41 ЗКУ) та земельні ділянки багатоквартирних жилих будинків (ст.42 ЗКУ), що часто позначаються разом як прибудинкові земельні ділянки (території). Питання, пов’язані із можливістю приватизації таких земельних ділянок, у т.ч. об’єднаннями співвласників житлових будинків (щодо ділянок багатоквартирних житлових будинків), розглядалися у темі «Набуття, перехід та припинення права власності на земельні ділянки». Конфігурація та режим ділянок визначаються на підставі нормативних документів у галузі будівництва (ДБН 360-92**, ДБН В.2.2-15-2005 та ін.) містобудівною документацією.

Проблема. Законодавство є суперечливим у вирішенні питання про те, хто є суб’єктом права власності на земельну ділянку під багатоквартирним житловим будинком. Ч.2 ст.42 ЗКУ, деякі акти органів місцевого самоврядування (рішення Київради від 15.07.2004 №457/1867 «Про порядок передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність у місті Києві») виходять з того, що земельна ділянка може перебувати у власності об’єднання співвласників багатоквартирного будинку як юридичної особи; у той же час положення ч.3 ст.42, ст.89 ЗКУ, ст.382 ЦКУ, ст.19 ЗУ «Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку» вказують (прямо чи опосередковано) на те, що земельна ділянка перебуває у спільній сумісній власності власників житлових приміщень.

У будь-якому випадку, чинне земельне законодавство не встановлює процедури передачі земельної ділянки ні у власність об’єднань власників, ні у спільну власність цих осіб. Існуюча форма державного акту на право власності на землю (затв. ПКМ від 02.04.2002 №449) не враховує особливостей можливої спільної власності на земельну ділянку під багатоквартирними житловими будинками (значна кількість співвласників, можливість достатньо частої зміни складу власників тощо).

земельні ділянки вулиць і доріг населених пунктів. Деякі особливості правового режиму таких земельних ділянок визначаються ЗУ «Про автомобільні дороги» (див. насамперед розд.ІІІ) та прийнятими на його розвиток підзаконними актами, насамперед, ПКМ від 30.03.1994 №198 «Про затвердження Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони», Технічні правила ремонту і утримання міських вулиць і доріг КТМ 204 України 010-94, затверджені Держжитлокомунгоспом України 27.12.1994 тощо. Згідно із ст.19 ЗУ «Про автомобільні дороги» (покладає на органи місцевого самоврядування обов’язок із «статистичного обліку та паспортизації вулиць і доріг міст та інших населених пунктів» - п.5 статті) проводиться інвентаризація вулиць і доріг населених пунктів, ці матеріали затверджується місцевою радою, яка бере комунальні вулиці і дороги на баланс та ставить їх на облік9.

Закон не містить спеціальних положень щодо режиму земельних ділянок, наданих для розміщення інших об’єктів: будинків державної влади та місцевого самоврядування, об’єктів соціальної, культурно-побутової та інженерної інфраструктури, земель загального користування тощо. Режим таких ділянок визначається містобудівною документацією на підставі чинних нормативних документів (див. Додаток 2), насамперед, у галузі будівництва.

Відповідно до ст.38 ЗКУ, до земель житлової та громадської забудови відносяться земельні ділянки лише в межах населених пунктів, відповідно, норми законодавства про дану категорію земель не поширюються на земельні ділянки під поселеннями за межами населених пунктів. Між тим, житлові будинки можуть знаходитися і поза межами населених пунктів на землях, наданих для садівництва (ст.35 ЗКУ), ведення особистого селянського (ст.6 ЗУ «Про особисте селянське господарство») або фермерського господарства (ст.ст.5, 13, 14, 16 та ін. ЗУ «Про фермерське господарство»); на землях рекреаційного призначення (ст.51 ЗКУ), землях транспорту (приміщення для проживання стрілочників, бакенників), оборони тощо. Фактично сьогодні закон не регламентує розміщення службового житла на різних категоріях земель.