41. Проблеми здійснення контролю як функції використання, охорони та відтворення земель.

Контроль за використанням та охороною земель, за законодавчим визначенням, «полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України» (ст.187 ЗКУ).

У доктрині земельного права державний контроль за використання і охороною земель визначається як врегульована нормами права владно організуюча діяльність спеціально уповноважених державних органів, спрямована на забезпечення додержання норм земельного законодавства всіма суб’єктами відповідних суспільних відносин, попередження та виявлення правопорушень, вжиття заходів впливу на порушників і поновлення порушених прав землевласників і землекористувачів. Саме у такому розумінні розглядатиметься даний термін нижче, оскільки, на наш погляд, воно більше відповідає тому значенню, якого надається терміну «контроль» у законодавстві.

Функція контролю пов’язана із функцією моніторингу, проте, на відміну від моніторингу, для контролю характерний владний вплив на порушників.

За суб’єктом здійснення виділяють такі форми контролю: (1) державний, (2) самоврядний та (3) громадський контроль.

(1) Загальні положення про здійснення державного контролю у даній сфері визначені ст.ст.187-190 ЗКУ, ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель», ПКМ «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів з державного контролю за використанням та охороною земель» від 20.05.2009 №477, наказом Держкомзему «Про затвердження Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель» від 12.12.2003 №312, засади притягнення до адміністративної відповідальності за земельні правопорушення - КУпАП. Відносини із здійснення контролю також регулюються законодавством, що визначає статус контролюючих суб’єктів:

• Держземагентства України –Положення про агентство (затв. УП від 08.04.2011 №445/2011) передбачає дуже вузьке коло контрольних повноважень – фактично, йдеться головним чином про внутрішньовідомчий контроль;

• Державної екологічної інспекції. Ст.7 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (яким визначені повноваження «спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів») та УП від 13.04.2011 №452/2011 (яким затверджено положення про Міністерство екології та природних ресурсів) створюють враження, що цим «спеціально уповноваженим органом» є саме Міністерство. Втім, якщо раніше Міністерство дійсно реалізувало контрольні повноваження через Державну екологічну інспекцію як свій підрозділ, сьогодні ця інспекція діє як окремий центральний орган виконавчої влади (Положення затв. УП від 13.04.2011 №454/2011).

Проблема. На перший погляд, існує неузгодженість між положеннями згаданих ЗУ та УП. Видається, що у цій ситуації слід виходити із того, що згідно із КУ (п.15 ч.1 ст.106) утворення, ліквідація та реорганізація центральних органів виконавчої влади належить до повноважень Президента України. Отже, закон не може обмежити Президента у цих повноваженнях. Тому замість одного «спеціально уповноваженого органу» він може створити їх багато або не створювати зовсім. З іншого боку, центральні органи виконавчої влади діють «на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ч.2 ст.19 КУ). Тому, утворюючи, ліквідуючи та реорганізовуючи центральні органи виконавчої влади, Президент повинен покласти на ці органи повноваження, визначені законом (тобто «прив’язати» певний орган до згадки у законі). На жаль, такий зв’язок не завжди очевидний.

• Міністерства аграрної політики і продовольства України, у складі якого повинна бути (ст.9 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель») утворена Державна служба охорони родючості ґрунтів. Поки що цього не сталося, на даний час існує «державна бюджетна організація» Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів «Центрдержродючість» (Положення затв. наказом Мінагрополітики України від 01.09.2000 №167), що, як видається, не є повноцінним замінником служби. Втім, як вже зазначалося вище, згідно із КУ закон не може «диктувати» структуру органів виконавчої влади;

• окремого центрального органу виконавчої влади - Державної інспекції сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України), на яку покладено «державний нагляд (контроль) … у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності» (пп.1 п.4 Положення, затв. УП від 13.04.2011 №459/2011; див. також ст.6 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель», наказ Мінагрополітики від 12.07.2012 №424 Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб’єктами господарювання вимог земельного законодавства»).

• Державної санітарно-епідемічної служби – див. ЗУ «Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення», УП «Про Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу України» від 06.04.2011 №400/2011;

• Державної архітектурно-будівельної інспекції України – див. ст.41 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», УП «Про Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України» від 08.04.2011 №439/2011, ПКМ «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» від 23.05.2011 №553;

• місцевих державних адміністрацій – ст.16 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації», ст.17 ЗКУ.

(2) Здійснення самоврядного контролю у галузі земельних відносин передбачене ст.189 ЗКУ, п.«ї» ст.15 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища». Порядок здійснення контрольних повноважень органами місцевого самоврядування визначається насамперед ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокр., п.«б» ч.1 ст.33 Закону надає виконавчим органам рад повноваження щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; ст.48 передбачає засади діяльності тимчасових контрольних комісій ради. Оскільки на законодавчому рівні засади здійснення самоврядного контролю визначаються лише в загальному вигляді, існує практика деталізації положень Законів у актах самих органів місцевого самоврядування: див., напр., рішення Київради №16/890 від 25.09.2003 «Про Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві».

(3) Здійснення громадського контролю за використанням та охороною земель передбачене ст.190 ЗКУ, згідно із якою такий контроль «здійснюється громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування і діють на підставі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах.» На сьогодні відповідне положення не затверджене.

Громадський контроль за використанням та охороною земель на даний час може здійснюватися в рамках громадського контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища. Правовою основою для здійснення такого контролю є ст.36 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» та наказ Міністерства екології та природних ресурсів України №88 від 27.02.2002 «Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля».

Здійснення заходів з охорони природи громадськими формуваннями також регламентується ЗУ «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону».

Громадський контроль за використанням та охороною земель може здійснюватися також в рамках громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів (п.3 ч.1 ст.11, ст.41 ЗУ «Про благоустрій населених пунктів»).