Тема 1. Долгосрочная финансовая политика Государства

Перспективная и текущая государственная финансовая политика любого государства укладывается в рамки принципиальной схемы: власть - собственность - классовые и групповые интересы - цель - задачи - решения - финансово-экономические результаты - фи­нансовое маневрирование - власть. Таким образом, государствен­ная долгосрочная и краткосрочная финансовая политика - это по­литика, восходящая по спирали. Такое восхождение не всегда означает проведение финансовой политики более высокого экономического уровня по сравнению с предшествующим. Но она всегда предстает в качестве нового витка фи­нансовой стратегии и тактики, порожденного сменой власти.

Долгосрочная и производная от нее краткосрочная финансовая политика государства могут быть представлены в качестве непре­рывного кругооборота процесса обслуживания интересов собственности и власти. Этот кругооборот характеризу­ется повторяемостью стадий, относительной замкнутостью, частич­ной скрытностью и типичной продолжительностью. Длительность одного кругооборота долгосрочной финансовой политики государ­ства, как правило, определяется периодом смены власти.

В зависимости от конституционных основ государственности период смены власти равен четырем или восьми годам. В преде­лах этих сроков краткосрочная финансовая политика государства может меняться в несколько раз быстрее долгосрочной финансо­вой политики, поскольку в любом случае она направлена на за­крепление принятой финансовой стратегии.

По-особому складывались изменения в долгосрочной финансо­вой политике в советский период. Длительность кругооборота долгосрочной финансовой политики составляла с 1917 г. по 1920 г. (создание новой финан­совой системы) примерно 3 года; с 1921 г. до конца 20-х годов (НЭП) - около 9 лет; с конца 20-х по 1940 г. (индустриализация и коллективизация) - 11-12 лет; в 1941-1945 гг. (Великая Оте­чественная война) - 4 года, а затем примерно до середины 50-х го­дов (восстановление народного хозяйства) - 10 лет и т.д.

Финансовая стратегия государства в новейшей истории меняется всегда при смене господствующих форм собственности. Однако в рамках устоявшихся форм собственности долгосрочная финансо­вая политика государства может меняться не только под влиянием смены власти (создание новой финансово-кредитной системы после революции 1917 года), но и политических (война) и финансово-экономических (НЭП, восстановление народного хозяйства) обсто­ятельств.

Система финансово-кредитных органов управления. Фунда­ментальные проблемы организации и управления финансами, ко­торые составляют основу государственной долгосрочной финансо­вой политики, представлены взаимосвязанными системами эффективного управ­ления. Это, прежде всего, работа системы финансово-кредитных органов управления, в том числе управленческая деятельность цен­тральных экономических министерств и ведомств. Первостепенное значение имеют проблемы организации и эффек­тивной работы бюджетной системы, а также результативности кредитной системы страны.

Центральный вопрос системы финансово-кредитных органов управления финансами – это выбор состава и структуры центральных экономических ведомств по управлению финансами, денежным об­ращением и кредитом. Последовательное выделение начиная с 1992 года в структуре государственного управления финансами налоговых служб, служб по исполнению бюджета, многочисленных государственных фон­дов финансирования в целом не позволило до конца решить зада­чи государственных финансов. Положение усугу­билось частичной потерей сети бывшего Госбанка СССР, существовав­шей на начальной стадии реформ.

Самая крупная сеть в стране была не у широко известного Сбер­банка, а у Агропромышленного банка. Центральный банк Российской Федерации перестал кредитовать экономику и огра­ничился небольшой сетью, доходящей лишь до уровня субъектов Федерации, а также занялся контрольными, макрорегулирующими функциями. Ведомственные интересы Банка России не в полной мере совпадают с задачами Минфина России, который к тому же оказался в определенной степени в противоре­чивой ситуации с МНС России. Эффективно руководить бюджетными доходами и расходами стало труднее из-за объективно закономерного усиления ведомственного подхода.

Одна из главных проблем бюджетной системы – это самостоятельность и ответственность бюджетов, нижестоящих по отношению к федеральному. В центре межбюджетных отношений должно быть не их совершенствование, а целесообразность изменения бюджетной системы и бюджетного устройства страны. В современных условиях, по существу, проявляется некоторое наложение прежних бюджетных подходов на еще неустойчивую, но все же новую экономическую структуру общества. Проявляется это, прежде всего, в том, что фактически оставлены без изменений бюджетная система и бюджетное устройство. На прежнем уровне остались и бюджетная самостоятельность, и бюджетная ответственность. Положение даже несколько усугубилось в связи с массовым выходом субъектов Федерации на условия заемного финансирова­ния за счет внешних валютных источников.

Развитие принципа разделения дохода. Принцип разделения создаваемой в обществе стоимости между бюджетом и хозяйством относится к числу фундаментальных вопросов теории и практики распределения национального дохода. Важно определить место и роль государства в финансовом регулировании процессов распределения денежной формы вновь созданной стоимости. Если государство намерено управлять разделением вновь созданной на предприятии стоимости, то следует: 1) отказаться от регулирования порядка и размеров определения фонда оплаты труда; 2) всю систему разделения дохода в хозяйстве ориентировать на распределение валового дохода, включая учет и отчетность; 3) налоговую систему ориентировать на действительно подоходную основу, включив показатели себестоимости и валового дохода в число обязательных. При этом влияние на размеры фонда оплаты труда оказывалось бы государством косвенно через налоговую ставку к валовому доходу. Устанавливалось бы внутреннее логическое един­ство в разделении дохода между бюджетом и хозяйством. Подо­ходному налогу противостоял бы валовой доход юридического лица и фонд оплаты труда как доход, полученный работниками. В отно­шении выплаченной суммы валового дохода, включенной в фонд оплаты труда, налоговая ставка с валового дохода юридического лица могла бы, как это имеет место в некоторых странах, изме­няться в установленном порядке. Начисленные суммы на оплату труда работников отражались бы по счету использования валового дохода, счет прибылей и убытков трансформировался бы в счет валовых доходов и убытков, счета по учету затрат на производство и реализацию продукции и издержек обращения не учитывали бы расходы на оплату труда, счета реализации сохранили бы свое зна­чение. Прибыль предприятия, оставаясь одной из форм реализа­ции денежных накоплений, перестала бы быть объектом непосред­ственного распределения между бюджетом и хозяйством. Немало­важно и то, что в ходе проведения учетной политики открывалась бы реальная возможность приближения методов исчисления вало­вого дохода к экономическому содержанию этой финансовой категории.

Другой важный вопрос реализации принципа разделения дохода между бюджетом и хозяйством свя­зан с определением границ многоканальности изъятия средств предприятий. До налоговой реформы 1930 - 1931 гг. существова­ла двухканальная система изъятия прибыли предприятий в бюд­жет в виде подоходного налога (10%) и отчислений в бюджет сво­бодного остатка прибыли. В целом для практической реализации принципа разделения дохода в хозяйстве была характерна нало­говая многоканальность, унаследованная от дореволюционных вре­мен и сложившаяся во многом под влиянием проведения с марта 1921 г. новой экономической политики. В результате проведения налоговой реформы 30-х годов были введены два крупных плате­жа в бюджет - налог с оборота и отчисления от прибыли (от 10 до 81%). Процесс фактической ликвидации системы налогообло­жения предприятий постепенно завершился переложением функ­ций налогов на платежи и отчисления. В середине 60-х годов вво­дятся стимулирующие платежи из прибыли в виде платы за основные производственные фонды и нормируемые оборотные сред­ства, а также фиксированные рентные платежи. Отчисления от прибыли заменены свободным остатком прибыли. Начиная с середины 80-х годов многоканальность распределения прибыли (дохода) увеличилась. В дополнение к пла­те за фонды были введены нормативы отчислений министерству в виде платы за трудовые ресурсы, а также платежи в бюджет за счет прибыли (дохода), остававшейся в распоряжении предприя­тия в виде платы за превышение предельного уровня запасов то­варно-материальных ценностей и налога на прирост фонда оплаты труда.

С переходом на налогообложение прибыли (дохода) предпри­ятий снижается многоканальность ее изъятия в бюджет, но в целом многоканальность разделения денежной формы вновь создан­ной стоимости в хозяйстве возрастает. Вводится налог с продаж, затем он заменяется налогом на добавленную стоимость, появля­ются акцизы. Кроме того, в систему разделения дохода в хозяй­стве вплетаются многочисленные налоги и обязательные платежи во всякого рода внебюджетные фонды, а также вводится, по суще­ству, дифференцированный порядок распределения прибыли в рам­ках предприятия в зависимости от того, каким видом деятельности оно занималось.

В переходный период происходило своего рода изобре­тательство налогов. В результате, казалось бы, достигнутое упро­щение взаимоотношений предприятий с бюджетом и снижение многоканальности разделения получаемого ими дохода обернулось обратным. Действующий порядок распределения прибыли по своей сложности мало чем уступает нормативному распре­делению.

Таким образом, практическая реализация принципа разделения дохода между бюджетом и хозяйством, рассмотренная в ретро­спективе, убеждает, что независимо от форм собственности разде­ление денежной формы вновь созданной стоимости на основе од­ного канала изъятия средств у предприятий практически не имело места. Многоканальность изъятия средств в доход государства или иных институтов, им санкционированных, есть универсальный за­кон развитых форм общественной жизни. Однако многоканальность многоканальности рознь.

В литературе последних лет практически не обсуждаются на­учно обоснованные границы допустимой многоканальности принципа разделения дохода в условиях пе­реходного периода. Разделение дохода есть разделение расхода. Поэтому в основе конкретной формы разделения до­хода должно лежать не обезличивание изъятия в бюджет под обо­снование бюджетного расхода на благие цели вообще, а закрепле­ние поступления тех или иных налогов по звеньям бюджетной системы в качестве источников финансирования государственных региональных и местных программ. Это в свою очередь должно определяться совершенно конкретным перечнем задач, возлагаемых на соответствующие уровни управления.

Государственный внутренний и внешний долг. В последние годы государственная финансовая политика сталкивается всё с большей необходимостью оперативного разрешения долгосрочной бюджетной проблемы управления внутренним и внешним государ­ственным долгом. Главный вопрос финансового управления госу­дарственным долгом состоит не в том, чтобы не занимать или снижать общую сумму долга, а в том, чтобы не допускать опережения темпов роста общей суммы основной и про­центной части государственного долга над темпами роста доход­ной базы федерального бюджета.

Государственный внутренний и внешний долг можно рассмат­ривать как проявление практического использования государством общепринятых инструментов и механизмов привлечения финансо­во-кредитных ресурсов юридических и физических лиц в доход бюджета центрального правительства. Финансовая политика фор­мирования и обслуживания государственного долга во многом оп­ределяет не только объемы, состав и структуру внутреннего и внеш­него долга, но и структуру государственных финансовых ресурсов по источникам их формирования.

Основой формирования государственного внешнего долга мо­жет быть валютная задолженность по следующим направлениям: признание государством-правопреемником ранее неуплаченных долгов по внешним обязательствам; Парижский клуб; Лондонский клуб; Всемирный банк; Международный валютный фонд; прави­тельственные межгосударственные кредиты; иные кредиторы, по привлеченным средствам которых гарантии предоставляет государ­ство-заемщик. Внутренний государственный долг формируется за счет привлечения в доход бюджета центрального правительства на заемной основе валютных и, главным образом, рублевых фи­нансовых ресурсов предприятий резидентов и нерезидентов, а так­же физических лиц. В составе внешнего долга - платежные или финансовые краткосрочные и долгосрочные кредиты; в составе внутреннего - краткосрочные и долгосрочные заимствования по государственным ценным бумагам, кредитные ресурсы, привлечен­ные в доход федерального бюджета. По составу общая внутрен­няя и внешняя задолженность может быть разделена на основную часть долга и задолженность по выплате процентов. Внешняя и внутренняя задолженность субъектов Федерации к государствен­ному долгу не относится.

По признаку наличия или отсутствия обусловленности дальней­шего использования привлеченных на заемной основе средств различают связанные и несвязанные кредиты. Связанные кредиты имеют место в основном по отношению к государственному внеш­нему долгу. Формирование внутренней задолженности, как прави­ло, жестко не связывается кредиторами с конкретными направле­ниями использования заемных средств. Тем не менее, вполне конкретные экономические причины, обосновывающие заимствова­ние денежных средств внутри государства, всегда существуют, а направления использования заемных средств могут объявляться государством.

Государственная финансовая политика управления государствен­ным долгом должна учитывать то обстоятельство, что реструктуризация внешней и внутренней задолженности государ­ства в принципе означает откладывание сроков выполнения части обязательств по внутренним и внешним долгам. Пролонгация задолженности выступает частным случаем ее реструктуризации. Реструктуризация, не подкрепленная расширением финансово-эко­номической базы распределения, в долгосрочном плане отрицательно сказывается на состоянии государственных финансов. В этом слу­чае происходит подмена принципа приоритетности долгосрочной финансовой политики государства первоочередностью текущего решения краткосрочных финансовых проблем исполнения бюджета. В краткосрочной перспективе реструктуризация задолженности равнозначна экономии государственных расхо­дов, в долгосрочной - дополнительному государственному расходу.

Доля государственного хозяйства. Выбор и корректировка соотношения размеров государственного и негосударственного хо­зяйства означает определение долгосрочной стратегии соотноше­ния государственных и негосударственных финансовых и кредит­ных ресурсов. Первые прямо и косвенно (через контрольные пакеты акций) контролируются государством, вторые контроли­руются лишь косвенно через государственно-властную определен­ность финансовых отношений. Практика переходного периода показывает, что за вопросами соотношения государственного и негосударственного хозяйства, го­сударственных и негосударственных финансовых и кредитных ре­сурсов стоит управляемость финансово-кредитными процессами. Проблема управляемости может быть также представлена как масштаб функционирования частного стихийно-рыночного хозяйства. Увеличивать или уменьшать масштабы такого хозяйства можно лишь на основе укрепления или ослабления силы государственных финансов.

Масштабы и сила воздействия на экономику государственных финансов определяются величиной государственного хозяйства и объемом контролируемых им, а также централизованными фондами финансовых и бюджетных ресурсов. При прочих равных условиях эффективность долгосрочной финансовой политики государства тем выше, чем выше эти показатели. Это утверждение верно для пере­ходных и кризисных экономик, когда роль государственного вме­шательства в финансово-экономические процессы, как правило, уси­ливается. В относительно стабильных финансово-экономических условиях перспективная финансовая политика государства осно­вывается не на доле и массе государственного хозяйства, а на опор­ных точках государственного финансово-кредитного регулирова­ния и контроля за финансово-экономическими процессами.

Государственные инвестиции. Выбор и корректировка струк­туры государственных инвестиций - одно из важнейших направ­лений долгосрочной финансовой политики государства. Государ­ственные инвестиции в экономику представляют собой, прежде всего, капитальные вложения, финансируемые за счет централизованных фондов финансовых и, в частности, бюджетных ресурсов. Такие инвестиции осуществляются по федеральным программам и называются централизованными прямыми инвестициями или цент­рализованными капитальными вложениями.

Государственные инвестиции могут осуществляться за счет образуемых по решению правительства фондов льготного креди­тования, например сельского хозяйства. Практика переходного периода знает и такую форму государственных инвестиций, как централизованные кредиты в народное хозяйство. К своеобразным внутренним государственным инвестициям можно отнести централизован­ные кредиты Банка России федеральному (республикан­скому) бюджету на покрытие, например, кассовых разрывов. В тех случаях, когда векселя Минфина России, а также эмитируемые го­сударственные ценные бумаги покупают Банк России, другие кре­дитные организации-инвесторы, имеют место инвестиции государ­ству. Покупку таких бумаг Банком России следует рассматривать как государственные инвестиции не бюджета цент­рального правительства, а Банка России. К числу проводников государственной финансовой политики инвестиций помимо Мин­фина России и Банка России относятся Госстрой России, другие министерства и ведомства, некоторые коммерческие банки, Госу­дарственная инвестиционная корпорация.

Проблема государственных инвестиций может быть представ­лена как проблема фонда накопления. В условиях, когда 50% промышленных предприятий фактически убыточны, а в других секто­рах экономики положение не намного лучше, отсутствуют реаль­ные экономические основы увеличения фонда накопления за счет внутренних ресурсов.

Структурная политика есть политика и финансовая. Заемное финансирование увеличивает финансовые риски, фи­нансовую зависимость и не оставляет возможностей для финансо­во-кредитного маневра. В этом состоит одна из основных проблем государственных инвестиций.