39. Понятие и теоретические основы системы местного управления. Системы местного управления (Англо-саксонская, американская, романская, германская, скандинавская)

Англо-саксонская модель муниципального управления выросла из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «выстроилось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Территориальным органам на местах вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.

Местные органы власти в англо-саксонской модели не имеют конституционного статуса, а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом власти страны. Англо-саксонская группа включает в себя кроме Великобритании также Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию и с определенными оговорками США. Основные типологические особенности англо-саксонской группы местного самоуправления состоят в следующем:

Во-первых, местные власти наделяются полномочиями при помощи специальных нормативных правовых актов, издаваемых парламентом, что обусловливает их высокую легитимность и зависимость от высшего законодательного органа страны.

Во-вторых, в пределах собственной компетенции избираемые населением местные власти обладают большой политической самостоятельностью.

 В-третьих, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим.

В-четвертых, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям.

В-пятых, данная модель, в отличие от континентальной, не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними.

В Германии местное самоуправление основано на двух положениях: во-первых, на обязанности федеральных земель поддерживать входящие в них территории в их стремлении к самоуправлению и самостоятельному развитию; во-вторых, осуществлять выравнивание и консолидацию местныхтерриториальных образований. В Конституции ФРГ говорится, что в землях, округах, общинах население должно иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. 

Общинам предоставлено право «вершить», в рамках закона под свою ответственность, все дела местного сообщества. Под общинами в Германии понимаются территориальные поселенческие единицы местного уровня. Подробнее всего вопросы местного самоуправления регулируются на уровне законодательства федеральных земель. Каждая из 16 земель в ФРГ имеет свою конституцию. Особый федеральный правовой статус в стране имеют также 3 города — Берлин, Гамбург, Бремен. В каждой земле изданы специальные законы, регулирующие устройство и деятельность институтов местного самоуправления. В ряде случаев федеральными нормами допускается выход за рамки этих полномочий

Германская

Земли Германии делятся на округа, в которых нет представительных органов. Во главе округов находятся правительственные президенты, которых назначают правительства земель. Округа делятся на районы и города со статусом районов, в которых выделяются общины и города со статусом общин. Все они имеют муниципальные советы, а граждане или советы избирают бургомистра. Среди основных видов общин выделяются следующие образования: собственно общины (до 20 тыс. жителей); города (обычно свыше 20 тыс.); крупные города (свыше 100 тыс.). Всего в Германии (при общем населении страны 82 млн. человек) функционирует 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района.

В настоящее время в ФРГ сложилось и существует 4 основные территориальные модели местного самоуправления. 

1. Южногерманская модель (в Баварии). Граждане общины напрямую выбирают не только совет общины, но и бургомистра (председателя совета общины), который обладает всей полнотой исполнительной власти на территории. Бургомистр совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета. Он же представляет общину. Совет формирует управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра. Последний подчиняется управе в вопросах исполнительской деятельности и участвует в подготовке решений данного муниципального органа.

2. Северогерманская модель (Нижняя Саксония). Граждане общины выбирают представительный орган общины (совет), который избирает из своего состава бургомистра, или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает на срок от 6 до 12 лет профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), а бургомистр имеет право, как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.

Эта система была введена после окончания второй мировой войны и практикуется сейчас главным образом в земле Нижняя Саксония. Преимущества ее заключаются в профессиональном управлении, а недостатки — в существовании двух представителей руководства, которые должны действовать одновременно и согласованно. Иначе говоря, северогерманская модель предполагает взаимодействие совета, общинного директора и комитета управления. 

3. Модель «совет-бургомистр» (Пфальц, Саар и др.). В этой модели граждане общины выбирают только представительный орган общины, избирающий бургомистра, который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, а руководство под началом бургомистра осуществляет общинная администрация. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.

4. Модель «совет-магистратур» (Гессен, Гамбург и др.), или так называемый «неправильный магистрат». Граждане общины выбирают представительный орган общины, который в свою очередь выбирает коллегиальный орган управления (магистрат).

Этот орган состоит из бургомистра и назначенных (прикомандированных) чиновников. Бургомистр либо «первый среди равных», либо обладает большими полномочиями, чем другие члены совета. Данная модель традиционно используется преимущественно в городских поселениях. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти. Он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Более того, совет может распределять между членами магистрата сферы деятельности, поручая каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенции общины и структуре административных служб. Бургомистр также может распределять сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение функций, сделанное советом.

Скандинавская

Для стран скандинавской системы характерна большая самостоятельность органов местного самоуправления в оперативных вопросах, и одновременно крайне незначительные правовые гарантии, что позволило многим исследователям сблизить скандинавские страны с Великобританией. Однако, в отличие от британской модели, местная власть в этих странах значительно больше интегрирована в государственный механизм, что проявляется и в доминирующих тенденциях: если в Соединенном Королевстве присутствие государственных органов на местном уровне усиливается, то в королевствах Датском, Шведском и Норвежском наоборот, государство уменьшает полномочия своих органов на местах в пользу самоуправления.

Американская

Местное сообщество - отдельное социальное образование, имеющее право на самоуправление для выражения своих интересов. Государственные интересы (интересы штата) должны доминировать над местными интересами. Баланс интересов достигается переговорами и соглашениями, с решающей ролью штатов. Местные органы власти подотчетны не центру, а населению и независимым органам контроля (контроль с позиций системы публичного управления в целом). Обязательность выборных органов власти, обладающих всей полнотой полномочий на местном уровне. Штаты вправе подробно регулировать статус и полномочия местных органов власти. Статус местных органов власти является результатом компромисса между ними и властями штата; органы власти разного уровня вольны заключать финансовые соглашения. Развитые формы контроля избирателями (частые выборы, отзыв, реферндумы и инициативы), контроль выборными органами и судами. Существуют многочисленные отраслевые службы, не связанные подчинением ни с правительством, ни с органами самоуправления. Высшие должностные лица этих служб часто выборные.

Романская.

Местные сообщества и нация принципиально различаются и имеют разные интересы. Местное самоуправления является реализацией права местного сообщества, как особого социального образования, на реализацию своих интересов. Выборность местной власти является признанием самостоятельной сущности сообществ. Реализация местных интересов не может противоречить национальному интересу, который должен абсолютно верховенствовать. Общая компетенция как право сообществ решать вопросы местного значения в соответствии со своими интересами. Местные сообщества (а не местные органы власти) являются юридическими лицами, обладающими собственностью, правами и т.д. .Важнейший вопрос децентрализации - право выборных лиц принимать решения и распоряжаться бюджетом. Обязателен жесткий контроль за сообществами (префект, другие органы административного контроля) и параллельное существование на местном уровне государственной администрации, для решения национальных задач. Прямое государственное управление на местах осуществляется через отраслевые службы, присутствующие почти на всех уровнях, и через государственные органы общей компетенции на местах. Унифицированный и подробно регламентированный статус местных органов власти.