39. Распределение функций между органами местного самоуправления.

Структура местных органов власти во всех странах содержит определенное количество одних и тех же функциональных элементов.

Функциональные элементы являются одновременно ключевыми звеньями процесса управления на местном уровне и центрами сосредоточения властных полномочий. Однако распределение этих полномочий как правило различно, также как и внутренняя организация элементов. С другой стороны, каждая функция может выполняться специально созданным для ее осуществления органом, либо реализоваться иным способом. Вот эти функции, с детализацией их содержания:

Принятие решений по основным вопросам местной жизни (принятие бюджета, налоговых ставок, основополагающие решения по основным предметам ведения)

Руководство работой представительного органа (председательство на заседаниях, формирование повестки дня, контроль за соблюдением регламента)

Принятие второстепенных решений в промежутках между сессиями представительного органа от его имени

Общее руководство исполнительной властью (назначение на должности, реализация решений представительного органа)

Техническое повседневное руководство исполнительной властью (разработка конкретных мер, обеспечение целостности политики, согласование решений)

Обеспечение управления финансами местного сообщества (повседневное управление доходами и расходами, текущее управление бюджетом)

Руководство местной полицией

Проверка соответствия актов представительной и исполнительной власти законодательству

Финансовый контроль (аудит, проверка финасовой правомерности операций местных органов власти)

Техническая, в том числе правовая, предварительная экспертиза (консалтинг) принимаемых решений

Политическая предварительная экспертиза (консалтинг) принимаемых решений

Представительство специальных интересов (профессиональных, конфессиональных, территориальных и т.д.) в местных органах власти

Общая компетенция по представлению интересов государства на местном уровне

Отраслевое управление в рамках отдельной сферы

Наложение санкций на местные органы власти за неправомерные действия (аннулирование решений, отстранение от должности и т.д.)

Из этого списка очевидно, что мы рассматриваем все функции, для выполнения которых может быть создан специальный орган - или должностное лицо со специальным статусом. При этом мы не присваиваем априорно ту или иную функцию органам прямого государственного управления или органам местного самоуправления. Важным является то, что все эти функции являются элементами системы местного управления как единого целого и осуществляются органами, действующими на местном уровне.

На практике различные функции могут распределяться между разными органами управления следующим образом:

- каждой функции соответствует определенный орган;

- функция распределена между разными органами;

- разные функции совмещаются (концентрируются) в рамках одного органа.

Наряду с этим существенные различия между разными системами местного управления формируются за счет следующих факторов:

- способ формирования органа (прямые выборы, непрямые выборы, различные виды назначения или смешанного формирования);

- соотношение в данном органе коллегиальности и единоначалия;

- соотношение в системе классических органов местного самоуправления (прямые или непрямые выборы, право решать основные вопросы местной жизни), органов прямого государственного управления (назначение правительством или его представителями) и иных органов управления (выборы для выполнения специализированных функций, назначение без прямого вмешательства центрального правительства, делегирование функций частным предприятиям и т.д. - Например, судебная власть, не связанные с местными и центральными органами власти организации аудита и т.д.).

Местное управление в целом может осуществляться преимущественно органами самоуправления общей компетенции (в силу действия юридического принципа общей компетенции либо в силу обширного списка полномочий, затрагивающих самые разные сферы деятельности); преимущественно органами прямого государственного управления - представителями правительства; преимущественно независимо сформированными отраслевыми органами управления. Наконец, в рамках каждой из трех подсистем (классические органы самоуправления, органы прямого государственного управления, независимые отраслевые органы управления) существует свое распределение функций, соотносящееся с концентрацией либо дисперсией власти.

Мы различаем четыре уровня такого влияния, в зависимости от того, насколько существенно представлены иерархические связи в отношениях между двумя органами власти:

- прямое линейное подчинение (назначение и освобождение от должности, право давать распоряжения и указания, право аннулирования актов подчиненного);

- функциональное подчинение (право давать распоряжения и указания в определенной сфере, право контроля за исполнением);

- процедурное подчинение (распоряжения, касающиеся процедуры, право принятия процедурных решений, контроль за исполнением);

- координация (координация деятельности, рекомендации, право получать информацию).

Степень влияния убывает от прямого подчинения к координирующей деятельности, а каждый предыдущий уровень включает в себя последующие. Так, французские мэры или немецкие бургомистры с правовой точки зрения могут находиться в прямом подчинении у совета в отношении ряда своих полномочий, но применительно к другим полномочиям действуют независимо от него. Однако ни совет, ни представитель государства не имеют права отстранения мэра (бургомистра) от должности - за исключением чрезвычайных ситуаций, не являющихся по определению элементом каждодневного процесса управления, - как и права давать указания по всем вопросам, входящим в компетенцию главы исполнительной власти сообщества. Следовательно, мэр (бургомистр) не находится в прямом линейном подчинении ни у совета, ни у представителя государства.

Можно выделить несколько вариантов организации местного управления. В качестве примера мы приводим варианты, выделение которых основано на анализе функций, выполняемых главой исполнительной власти местного сообщества.

1. Концентрация в пользу единоличной исполнительной власти, политической по природе:

- Франция (мэр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа, представитель государства в коммуне, глава постоянного комитета, один из участников контроля за представительным органом; те же функции, кроме представления интересов государства - у председателей генерального и регионального советов);

- США - модель сильного мэра (мэр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа);

- ФРГ - Южногерманская и бургомистерская модели (бургомистр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа, один из участников контроля за представительным органом; те же функции, с полноправным представлением государственных интересов - у ландрата).

2. Концентрация в пользу единоличной исполнительной власти, управленческой по природе:

- США - модель совет - управляющий (сити-менеджер - глава исполнительной власти, технический руководитель исполнительной власти;

- Великобритания - модель главного администратора;

- Ирландия - модель главного администратора.

3. Концентрация в пользу коллегиальной власти, представительной и исполнительной:

- Великобритания - система комитетов;

- США - комиссионная система.

4. Концентрация в пользу коллегиальной исполнительной власти:

- ФРГ - система магистрата

- Бельгия, Люксембург, Нидерланды - коллегия бургомистра и эшевенов;

- Италия до 1993 г. - джунта.

С этой точки зрения очевидно существование нескольких общих типов распределения функций, которые достаточно полно характеризуют институциональную сторону местного управления в разных странах.

1. Моноцентрический тип: значительная часть функций сконцентрирована в рамках одного органа управления; остальные оказываются за счет этого зависимы от него либо подчинены ему и могут превратиться - в крайних ситуациях - в передаточные механизмы, не играющие самостоятельной роли в принятии решений. Как правило, таким доминирующим органом оказывается выборный глава исполнительной власти сообщества.

Степень моноцентризма может быть различной. Набор функций может быть самым разным. Наконец, в редких случаях (например, британская система комитетов и американская комиссионная система) концентрация происходит в пользу представительного органа, а не исполнительной власти.

2. Биполярный тип: два органа управления откровенно доминируют, концентрируя значительно число функций, тогда как остальные являются монофункциональными. Теоретически, любая система местного управления, основанная на классическом разделении исполнительной и представительной власти, предполагает - явно или тайно - именно биполярную структуру управления. Разделение властей на местном уровне во многих странах закреплено конституционно, либо в основополагающих нормативных актах, посвященных местному управлению. Однако, как и на уровне высших органов государственной власти, просвещенческая риторика по поводу разделения властей не соответствует реальности. В большинстве рассматриваемых стран на местном уровне - как и применительно к высшим органам государственной власти - преобладают две тенденции: концентрация властных полномочий в пользу органов исполнительной власти, с перемещением представительных органов на второй план, и дисперсия власти, связанная с большим количеством отраслевых органов управления, относительно самостоятельных. Таким образом, наиболее распространенный теоретически вариант оказывается редкостью на практике. В качестве примеров мы можем назвать некоторые вариации американской системы сильного мэра, в рамках которых у представительного органа имеется значительное количество полномочий, в т.ч. по отношению к администрации, и, по всей видимости, дихотомию представительная/ исполнительная власть в Бельгии, Нидерландах и странах скандинавской системы.

3. Полицентризм: система, в рамках которой невозможно определить, опираясь на распределение полномочий, субъектов их концентрации. Несмотря на то, что не существует реальных систем, где каждая из перечисленных функций выполнялась бы специализированным органом, дисперсия может быть достаточно велика. Большая часть североамериканских вариантов организации местного управления является яркой иллюстрацией данного типа.