3.3. Контроль осуществления прав ребенка

Нормативная деятельность в области осуществления прав человека началась приблизительно 50 лет назад. Документы по правам человека, которые были составлены в процессе этой работы, включали в себя различные механизмы, разработанные с целью способствовать реализации данных прав. Но вопрос о том, как права человека и права ребенка могут быть лучше всего осуществлены в реальности, остается проблемой.

На государстве лежит основная ответственность за предоставление возможности осуществления прав в пределах его юрисдикции. Международное право контролирует соответствующую государственную деятельность в защите прав. Кроме того, в целях гарантирования осуществления прав, международное право учреждает контрольные органы, в обязанность которых входит рассмотрение договоров по правам человека, а также международные суды. Подобные механизмы обеспечивают упорядоченный контроль над осуществлением прав человека в государствах, которые являются сторонами в каком-либо соглашении, и помогают частным лицам при разрешении правонарушений в судебном порядке.

Самая идеальная ситуация будет складываться при осуществлении и защите прав человека и прав ребенка на уровне государства. Степень реализации прав в отдельно взятом государстве является отражением общего качества жизни в обществе. В идеале, процессуальные нормы, соблюдаемые на государственном уровне, должны иметь более скорые результаты. Однако в случае, если частному лицу в пределах государства запрещают пользоваться его правами, и данное лицо исчерпало все юридические средства для осуществления подачи жалобы в отношении каких-либо правонарушений, использование международных механизмов осуществления прав человека остается крайней мерой. В Общем Примечании № 5 Комитет по правам ребенка представил отдельную главу, посвященную возможности рассмотрения прав в судебном порядке (Глава 5, пункты 24, 25) и подчеркнул, что «Для того, чтобы права имели какое-то значение, необходим доступ к эффективным средствам возмещения ущерба, причиненного вследствие нарушений прав». Так как «особое и зависимое положение детей создает им реальные трудности в поиске средств по борьбе с нарушениями их прав … государства должны уделить особое внимание обеспечению эффективных судебных процедур, учитывающих интересы ребенка, и доступных детям и их представителям». Комитет далее предлагает государствам-участникам, чтобы подобные процедуры «включали в себя предоставление полезной для ребенка информации, уведомлений, обеспечение защиты, включая поддержку самостоятельной защиты, и доступа к независимым процедурам рассмотрения жалоб и к судам, при обеспечении необходимой юридической и другой помощи. Там, где было выявлено нарушение каких-либо прав, необходимо предоставлять соответствующую компенсацию, включая возмещение ущерба, и, при необходимости, а также принятие мер по обеспечению физической и психологической реабилитации, восстановлению и реинтеграции, в соответствии с требованиями статьи 39” вышеупомянутой Конвенции.

Существует еще какое-либо дополнение к вопросу о возможности рассмотрения подобных дел в судебном порядке. Хотя в течение многих десятилетий некоторые государства полагали (а некоторые и продолжают полагать), что некоторые права законны, а другие нет, Комитет в упомянутом Общем примечании добавляет, что «экономические, социальные и культурные права, так же, как гражданские и политические права, должны расцениваться, как допустимые и законные». Для того чтобы права ребенка были эффективными, важно, чтобы меры, предусмотренные за несоблюдение данных прав, были доступны и эффективны.

Международные механизмы, предназначенные для контроля над осуществлением прав, не являются идеальными; часто они не являются очень эффективными и могут быть замедлены в действии. Однако, несмотря на все разногласия и неумолкающую критику, они всё ещё играют важную роль. Упомянутые международные механизмы постепенно «вынуждают» государства изменить законы и методы, и обеспечить лучшие условия для осуществления прав. Организации, занимающиеся составлением международных соглашений, так же, как и международные суды, все чаще имеют дело с правами детей. Поэтому Конвенция о правах ребенка учредила специальный контрольный орган - Комитет по правам ребенка.

а. Комитет по Правам Ребенка (Комитет)

Начальный проект предложения Конвенции не предусматривал образование подобной организации; только спустя некоторое время Рабочая группа Конвенции о правах ребенка решила запланировать создание наблюдательного комитета. В то время уже функционировали специальные организации, которые имели дело с международными соглашениями; они занимались проблемами дискриминации (Комитет по устранению расовой дискриминации), правами женщин (Комитет по устранению дискриминации в отношении женщин), запрещением пыток (Комитет против пыток), а также гражданскими и политическими правами (Комитет по правам человека). Комитет начал осуществлять свою деятельность спустя менее двух лет с того момента, как была одобрена Конвенция о правах ребенка. Теперь Комитет состоит из 18 независимых экспертов, избранных государствами-участниками. Эксперты являются независимыми, и это означает, что они не представляют государство, гражданами которого они являются. Предполагается, что они должны обладать высоким уровнем моральной целостности и обладать знаниями в сфере, охваченной данной Конвенцией и его Факультативными протоколами.

Данный комитет был учрежден с целью осуществления контроля над ходом реализации в государствах, которые являются сторонами в Конвенции о правах ребенка. Государство-участник Конвенции о правах ребенка обязано, во-первых, представить Комитету отчет (первоначальное сообщение) спустя два года с момента ратификации. После этого, государства-участники представляют регулярные отчеты каждые пять лет, описывая ход осуществления конвенции. В целях упрощения данного процесса, как для государств, так и для самого Комитета, были разработаны Директивы по первоначальным сообщениям и регулярным докладам. Таким образом, государства получили подробные инструкции о том, как составлять доклады. Комитет всегда заинтересован в обеспечении общей благоприятной ситуации в стране, а также в состоянии осуществления различных прав ребенка.

Комитет также контролирует ход осуществления двух Факультативных протоколов. Помимо этого, государства-участники, также обязаны представлять Комитету свои отчеты о мерах по осуществлению прав и о прогрессе, достигнутом в пользовании этих прав. Первоначально, доклады должны были предоставляться спустя два года с момента ратификации Конвенции и Протоколов и, впоследствии, через каждые пять лет (статьи 43 и 44 Конвенции, статья 12 Факультативного Протокола, затрагивающего проблему торговли детьми, и статья 8 Факультативного Протокола, затрагивающего проблему участия детей в вооруженных конфликтах). Для того чтобы облегчить государствам-участникам представление отчетов об осуществлении прав, упомянутых в обоих Протоколах, Комитет подготовил Рекомендации общего порядка¹⁵ для каждого из Протоколов, таким образом, определяя содержание будущих отчетов.

После того, как Комитет получает от государства-участника отчет, он дает свой ответ в виде замечаний и рекомендаций. Комитет не может наложить обязательства на Государства, так как он не обладает прерогативами суда. Однако рекомендации Комитета непосредственно связаны с обязательствами, наложенными Конвенцией. Но рекомендации в действительности имеют большое значение, и это стало очевидным за два десятилетия существования Конвенции. Потребуется некоторое время, чтобы оценить успехи, достигнутые при выполнении Факультативных Протоколов, и после того, как будет представлено больше регулярных докладов.

Для того чтобы получить полную картину положения, в котором находятся дети в стране, Комитет не полагается исключительно на государственные отчеты. Комитет получает информацию и от других межправительственных организаций, таких как ЮНИСЕФ, ЮНЕСКО, Агентство ООН по делам беженцев, и подобной ему организации Государственных органов по защите прав человека, а также Комитет полагается на сообщения, поступающие от неправительственных организаций. Государственные органы по защите прав человека, международные правительственные организации, государственные и международные неправительственные организации фактически подготавливают свои собственные отчеты, называемые альтернативными отчетами. Часто, подобные отчеты содержат заявления о том, что правительства предпочли бы держаться в стороне от общественности, или о наличии проблем, связанных с правами детей, не упомянутых в официальных докладах. Комитет получает большое количество альтернативных отчетов, и они, как оказалось, являются ценным источником информации.

В дополнение к рассмотрению государственных и альтернативных отчетов, Комитет принимает Общие Примечания и инициирует проведение международных исследований и процедур. Он также занимается организацией научных исследований в области прав детей и проведением тематических дней.

Функционирование Комитета играет важную роль в реализации прав ребенка. В своей работе Комитет постоянно сталкивается с препятствиями. Во-первых, осуществляя фактически повсеместную ратификацию Конвенции за очень короткий период, при этом также занимаясь ратификацией Факультативных Протоколов и представлением других документов, члены Комитета перегружены работой. Комитет проводит только три сессии ежегодно и имеет очень ограниченный бюджет. Несмотря на эти трудности, государства-участники высоко ценят данный комитет, а правительства принимают во внимание высказанные им рекомендации. Однако пройдет еще некоторое время прежде, чем государства полностью осуществят реализацию Конвенции и Факультативных Протоколов.

Вопросы:

• Что Вы думаете о системе представления докладов в соответствии с Конвенцией о правах ребенка?

• Ознакомлены ли Вы с последним докладом правительства Казахстана по осуществлению Конвенции о правах ребенка?

• Ознакомлены ли Вы с последним набором рекомендаций для правительства Казахстана, принятого Комитетом, относительно выполнения Конвенции о правах ребенка?

• Как рекомендации Комитета могут помочь правительству и другим заинтересованным лицам в Казахстане в улучшении мер, законов и практики в области прав ребенка?

б. Другие международные механизмы контроля в осуществлении прав человека

Осуществление прав ребенка контролируется не только Комитетом по правам ребенка, но также и другими организациями, занимающимися составлением соглашений по правам человека, и международными судами.

Организации, занимающиеся составлением соглашений, такие, как Комитет по правам человека, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по устранению расовой дискриминации, Комитет против пыток и Комитет по устранению дискриминации в отношении женщин, также сталкиваются с проблемами реализации прав ребенка. Всякий раз, когда эти организации занимаются рассмотрением регулярных государственных отчетов, они принимают во внимание и осуществление прав ребенка. Кроме того, с принятием Конвенции о правах ребенка, работа данных организаций регулируется новыми и более высокими стандартами международного права в отношении детей. В своих наблюдениях, эти организации все чаще ссылаются на соответствующие положения в Конвенции о правах ребенка и, таким образом, принимают участие в международном продвижении прав ребенка. Организации, занимающиеся составлением соглашений, после учреждения Комитета по правам ребенка также организовали Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и Комитет по правам инвалидов, которые, также, часто обращаются к Конвенции о правах ребенка и рекомендациям Комитета для государств-участников.

Совет по Правам человека (СПЧ) – это организация, функционирующая в рамках системы ООН; его членами являются 47 государств, ответственных за поддержку продвижения и защиты прав человека во всем мире.¹⁶  Данный Совет был учрежден Генеральной Ассамблеей ООН в 2006 году, в качестве преемника Комитета по правам человека ЭСС, главной целью которого было рассмотрение дел о нарушении прав человека и предоставление рекомендаций для вынесения решения по данным делам. Важная функция СПЧ заключается в управлении механизма Универсальной периодической проверки (УПП), осуществляющего оценку положения с соблюдением прав человека во всех государствах-членах ООН. Рекомендации, принятые в рамках данного процесса часто связаны с правами детей. Данный процесс является скорее политическим, чем связанным с соблюдением Конвенции о правах ребенка или любого другого договора по правам человека, так как положение с соблюдением прав человека рассматривается государствами, а не независимыми экспертами.

Совет по Правам человека функционирует также при соблюдении Специальных норм ООН, установленных прежним Комитетом по правам человека и принятых Советом. Упомянутые нормы контролируют развитие определенных ситуаций в какой-либо стране и способствуют решению соответствующих проблем во всем мире. В настоящее время, существует 31 тематический мандат и 8 мандатов по странам. Контроль соблюдения специальных норм поручается индивидуальному лицу (называемому «специальным докладчиком», «специальным представителем Генерального Секретаря» или «независимым экспертом») или рабочей группе, которая обычно состоит из пяти членов (по одному от каждой страны). Почти все мандаты связаны с соблюдением прав ребенка, но некоторые из них связаны с соблюдением прав ребенка больше, чем другие, как, например, Специальный докладчик по вопросам торговли детьми, распространению детской проституции и детской порнографии, Специальный докладчик по рассмотрению прав на получение образования, Независимый эксперт по вопросам о правах человека и крайнего уровня нищеты или Специальный докладчик по вопросам торговли людьми, в особенности женщинами и детьми.

Специальные держатели мандата, которые так важны для соблюдения прав ребенка, также связаны непосредственно с Генеральным секретарем ООН, Специальным представителем Генерального секретаря по проблемам насилия над детьми и Специальным представителем Генерального секретаря по вопросам вовлечения детей в вооруженные столкновения. ООН поясняет, что «Мандаты специальных процедур обычно призывают держателей мандатов к инициации исследований и мониторинга, представлению рекомендаций и публичных докладов относительно положений с соблюдением прав человека в определенных странах или на определенных территориях, известных, как мандаты по странам, либо докладов относительно основных явлений нарушения прав человека во всем мире, известных, как тематические мандаты».¹⁷

У МОТ есть специальная система контроля. Она включает в себя контроль государственных отчетов относительно выполнения многих соглашений МОТ, но, помимо этого, также и определенные нормы подачи жалоб. Контролирующий механизм МОТ будет особенно полезен при введении в силу недавно принятого закона о детском труде.

Конвенции региональных организаций также обеспечивают наличие специальных учреждений или судов для контроля над государственными операциями в области реализации прав человека. В Африке функционирует африканская Комиссия по правам человека, которая служит контролирующим органом Африканской хартии прав человека и народов. У данного Комитета был совсем небольшой опыт работы в сфере реализации прав ребенка. В соответствии с Африканской хартией о правах и благополучии ребенка был учрежден орган, отвечающий за подготовку соглашений, с целью осуществления контроля над соблюдением хартии государствами-участниками.

Межамериканская Комиссия по правам человека была основана в 1959 году в рамках Организации Американских Государств. Ее задача заключалась в контролировании реализации прав человека на территории государств-участников. Помимо Комитета, был учрежден Межамериканский суд по правам человека с мандатом на вынесение приговоров и заключений.

Европейский суд выполняет самую важную региональную функцию по наблюдению и принудительному осуществлению прав ребенка. Данный Суд был учрежден Европейской конвенцией по правам человека, и его задача состояла в реализации упомянутого соглашения в государствах, которые являются сторонами данного соглашения. Европейский суд - самый важный международный орган, контролирующий осуществление прав человека. Суд выносит приговоры, которые имеют обязательную силу, и поэтому должны быть приведены в исполнение. Многие государства-участники Европейской конвенции по правам человека откорректировали свое законодательство и практику в соответствии с решениями Суда. Значительное число вынесенных судебных решений связано с правами ребенка и с правами семьи. Связи между Конвенцией о правах ребенка и Европейским судом довольно крепки, и Суд использует положения данного соглашения, чтобы интерпретировать существующее Европейское законодательство о правах человека.

Другие организации, такие как ЮНИСЕФ, ВОЗ, Агентство ООН по делам беженцев и Международный Комитет Красного Креста, принимают активное участие в контролировании реализации прав ребенка, но не имеют специальных контролирующих органов. Подобные организации участвуют в нормативных процедурах, но их работа также очень важна и на практическом уровне. В то время как контролирующие органы ограничили возможность осуществления деятельности на местах, данные международные организации выполняют именно эту задачу в различных странах.

Международные и государственные неправительственные организации постоянно заняты контролированием осуществления прав ребенка. Как описано выше, они сообщают о полученных результатах соответствующим международным судам. Кроме того, эти организации участвуют непосредственно в осуществлении защиты прав ребенка, что, в основном, в их работе контролируется Конвенцией о правах ребенка.

Новыми участниками в области защиты прав детей являются государственные независимые учреждения по правам человека. Подобные учреждения – это совсем недавно созданные организации для защиты прав во многих странах, и во многих странах они все еще находятся на стадии развития.

Вопросы:

• Что Вы думаете о системе представления отчетов в соответствии с УПО?

• Ознакомлены ли Вы с содержанием Государственного доклада правительства Казахстана о ходе осуществления прав человека (2010), представленном в соответствии с УПО?

• Ознакомлены ли Вы с последним набором рекомендаций правительству Казахстана, принятым Советом по правам человека, в особенности с положениями, связанными с осуществлением прав ребенка?

• Действительно ли УПО представляет пользу для усовершенствования прав ребенка в Казахстане?

• Ознакомлены ли Вы с содержанием одного из отчетов Держателей мандата, о Казахстане?

• Действительно ли они представляет пользу для усовершенствования прав ребенка в Казахстане?