46 Импичмент (англ. Impeachment — обвинение, осуждение) — процедура отстранения от должности высокопоставленного государственного чиновника, вплоть до главы государства, обычно парламентом.

Понятие возникло в Англии в XIV в. как орудие борьбы против произвола королевских фаворитов: тогда Палата общин присвоила себе право отдавать королевских министров под суд Палаты лордов, тогда как прежде это право принадлежало только королю. Процедура выдвижения общинами уголовного обвинения перед лордами и получила название «импичмента». В британской истории в последний раз импичмент применялся в 1806 г. Из британских законов понятие перешло в конституцию США, где стало обозначать выдвижение нижней палатой обвинения перед сенатом против должностного лица (судьи, губернатора и нек. др., до президента включительно). Верхняя палата, как и в Англии, выступает здесь как судебная инстанция, и президент не имеет права помилования по приговорам Сената. Таким образом, импичмент в точном смысле является лишь первым этапом процедуры отрешения от должности по уголовному обвинению, хотя в наше время (даже в англосаксонских странах) этим словом стало принято называть весь процесс отрешения.

Президент несет ответственность за свои действия. Он отвечает за государственную измену, взяточничество, совершение других тяжких преступлений. Формы, процедуры и условия этой ответственности особые: уголовная ответственность наступает лишь после отрешения президента от должности. В США обвинительное заключение принимает нижняя палата, а судит президента, т.е. решает вопрос об отстранении его от должности, сенат.

Наиболее типична процедура импичмента, установленная американской конституцией. Президент США (и другие должностные лица федерации, кроме военных и законодателей) может быть подвергнут суду импичмента, если он совершит измену, взяточничество или другое тяжкое преступление. В этом случае палата представителей возбуждает дело и формулирует статьи обвинения. Дело по существу .рассматривается сенатом под председательством главного судьи Верховного суда. В случае признания президента виновным - для этого необходимы 2/3 голосов присутст. сенаторов - он отстраняется от долж-ти.

Импичмент по отношению к высшим долж. лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности. В нек-рых странах парламент т/о формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.

Законодательство об импичменте высших должностных лиц существует в большинстве стран мира, однако не везде к нему прибегают. Например, в конце XX — начале XXI века были отрешены от должности президенты: Бразилии Фернанду Колор, Индонезии Абдуррахман Вахид и Литвы Роландас Паксас. Импичмент Паксаса (2004) при этом стал единственным принятым импичментом главы государства в Европе.

47 Члены парламента обладают особым ста тусом, который закрепляется в конституциях и конституционных зако нах, специальном законодательстве и регламентах палат. В них парла ментарии наделяются специфическими правами, обязанностями и привилегиями, необходимыми им для выполнения их функций. Хотя члены парламента и его палат носят в различных странах разные на именования, чаще всего они в целом именуются парламентариями, члены нижних палат и однопалатных парламентов — депутатами, а члены верхних палат в двухпалатных парламентах — сенаторами. В ряде стран понятие «депутат» используется для обозначения членов обеих палат парламента. В большинстве стран парламентарии работа ют на профессиональной основе и получают за это достаточно высокое вознаграждение (обычно в несколько тысяч долларов США в месяц), имеют льготное пенсионное обеспечение и т.д.

Важнейшими устоями статуса парламентариев являются их неза висимость, равноправие и недопустимость совмещения постов. Неза висимость парламентариев означает прежде всего то, что в своей дея тельности они юридически не подчинены каким-либо государственным, партийным или иным органам и организациям. Сложнее дело обстоит с независимостью парламентариев от воли избирателей. В ог ромном большинстве стран депутат рассматривается представителем не только избирателей своего избирательного округа, но и всего народа страны, всей нации, в связи с чем он призван руководствоваться в своей деятельности только конституцией страны и собственным пониманием своего долга. Поэтому он не подчинен и воли своих избирателей, не обязан выполнять их наказы и не может быть досрочно отозван по их требованию и т.д. Это — своего рода «свободный мандат» депутата, в отличие от его «императивного» мандата, когда в некоторых странах устанавливается обязанность депутата выполнять наказы своих изби рателей и право его досрочного отзыва этими избирателями. Так, в ст. 67 Конституции Италии говорится, что «каждый член Парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата». Говоря о принципе независимости парламентария, конечно, нельзя его абсолютизировать, не видя реального значения при любом мандате депутата его связей с избирателями, деятельности различных групп давления (лоббизма — от англ. lobby — кулуары), связанности партийной и фракционной дисциплиной и т.д.

Большое значение в деле обеспечения независимости парламента риев имеет институт депутатского (парламентского) иммунитета (от лат. immunitas — освобождение от чего-либо), ограждающий их прежде всего от возбуждения уголовного дела и уголовного преследования (задержания и ареста) без получения на то согласия парламента или его соответствующей палаты. Исключение обычно составляют случаи, когда депутат был застигнут на месте совершения преступления. В ряде стран (например, в ФРГ) без согласия парламента или его палаты к депутату не может быть предъявлен и гражданский иск. Депутатский иммунитет может распространяться на весь срок полномочий парла­ментария (например, в ФРГ, Италии, Испании и др.) или только на время сессии парламента (например, Франция, США, Япония и др.). В одних странах депутатский иммунитет охватывает освобождение от уголовной ответственности за все виды преступлений, а в других — только за часть из них. Так, в США члены палаты представителей и сенаторы не пользуются парламентским иммунитетом в случаях, если они совершили измену, тяжкое преступление или нарушение общест­венного порядка. В целом вместе с демократизацией политической жизни в мире наблюдается тенденция ограничения депутатского имму нитета как по срокам его действия, так и по его объему.

От депутатского иммунитета следует отличать депутатский индем нитет, одно значение которого состоит в депутатском вознаграждении, включая упоминавшееся выше жалование, компенсацию расходов на проезд, содержание помощников и иного вспомогательного аппарата, использование почтовых и иных средств связи и т.д., а другое — в неответственности депутата за высказывания в парламенте и за действия, поддержанные его голосованием, даже если эти действия позднее будут признаны противоправными, а также за содержание вносимых им про ектов законов, иных решений, за запросы, вопросы, поправки и т.п. В некоторых странах индемнитет не распространяется на клевету и ос корбления, совершенные на заседании парламента или его платы.

Равноправие депутатов выражается в обладании ими одинаковыми правами: законодательной инициативы; участия в обсуждениях и голо совании; избирать и быть избранными на парламентские должности, в состав комитетов и комиссий, участия в их работе; правами запроса и вопроса к высшим должностным лицам государства и на внеочередной прием у них и т.д. Равными являются и обязанности депутатов: присут ствие на сессиях парламента, пленарных заседаниях палат и заседаниях комитетов и комиссий и т.д. Во многих странах устанавливается раз личные дисциплинарные взыскания к парламентариям, которые в ряде случаев (например, за систематическое непосещение заседаний без уважительных причин) могут сопровождаться более или менее серьез ным сокращением жалования, а в крайних случаях (не только за непо сещаемость, но и за совершение определенных правонарушений, нару шений этических норм и др.) депутат может быть лишен своего манда та чаще всего квалифицированным большинством членов парламента или его палаты.

Недопустимость совмещения постов состоит в том, что депутаты, работая в парламенте на профессиональной основе, не могут одновре менно находиться на государственной службе. Но в ряде стран, особен но в парламентарных республиках, депутат может быть одновременно министром. Депутатам часто запрещается в той или иной мере всякая профессиональная, промышленная, торговая и иная деятельность, свя занная с извлечением прибыли, участие в руководстве государственны ми предприятиями и частными фирмами, получение вознаграждения, кроме как за научную, педагогическую и иную творческую деятель ность и т.д. Нередко не допускается вхождение в состав другой палаты и иных представительных органов. Например, в Конституции Ирлан дии (ч. 14 ст. 15) говорится, что «никто не может быть одновременно членом обеих палат Парламента». В Конституции Бельгии устанавли вается, что член одной из двух палат, назначенный Королем министром и принявший это назначение, перестает участвовать в заседаниях пала ты и возобновляет свой мандат по прекращению Королем его функций министра (ст. 50), а если парламентарий назначен федеральным прави тельством на какую-либо оплачиваемую должность, за исключением должности министра, и принял такое назначение, то он немедленно перестает участвовать в работе палаты и возобновляет свои функции лишь в силу нового избрания.

Депутатский мандат прекращает свое действие по следующим ос нованиям: в связи с окончанием срока полномочий парламентария; ввиду его кончины; по собственному заявлению парламентария о сло­жении с себя депутатских полномочий; вследствие лишения депутат ского мандата; в результате признания выборов недействительными.

48 Основную часть своих полномочий парл-т осущ-ет на сессиях (годовые и внеочередные по иниц. предс-ля, през-та или прав-ва).

Регламенты палат устан-ют кворум, при к-ром пленар. заседания приз-ся действ. Соблюд-ся опред. очередность в рассм-ии ?ов.

Законодательный процесс состоит из следующих стадий: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в парламентских комиссиях, принятие и утверждение закона, его опубликование.

1) Законодательная инициатива. Законопроект д. вносится определ. лицами или органами, по установленным правилам. Различают след. виды законод. инициативы:

правительственная (или главы государства) – применяется в странах с парламентской ФП или в полупрезидентских республиках. Но и в президентских республиках президент использует законодательную инициативу в своих посланиях парламенту, которые затем облекаются в форму законопроектов внесен. одним из депутатов («билли» администрации в США).

парламентская инициатива признается во всех государствах (различия – индивидуально депутатом или группой депутатов; законопроект или депутатские предложения).

народная инициатива заключается в предоставлении такого права определенному числу избирателей, предусмотрена не во всех КЗС и используется редко (Швейцария – 50 тыс., Австрия – 100 тыс.).

специальная инициатива – это право вносить законопроекты предоставленное отдельным органам (Швейцария – кантональные органы, Италия – областные советы и Национальный экономический совет).

2) Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в парламентских комиссиях. Называется чтениями. 1 чтение – принятие к рассмотрению и оглашение названия (может быть отклонен). 2 чтение – предварительное рассмотрение, обсуждение принципиальных положений, вопрос о необходимости направления в комиссии. Изменения, дополнения или отклонение законопроекта. 3 чтение – постатейное обсуждение законопроекта.

Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что выступать может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту, не связан фракционной (партийной) дисциплиной.

Обычно обсуждение бывает фракционным, когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполномоченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее, как и решение о принципиальном отношении к проекту.

3) Принятие законопроекта палатой. После 3 чтения при наличие кворума проводится голосование ( в некоторых странах 3 чтение считается принятием законопроекта палатой). За простой законопроект должно быть подано большинство голосов присутствующих депутатов, а за конституционный – квалифицированное большинство. (Финляндия – требование квалиф. бол-ва на все фин. законопроекты).

4) Преодоление разногласий между палатами. В двухпалатных парламентах после принятия законопроекта одной из палат, он передается в другую, где обычно рассматривается в обычном порядке. Эта палата может: принять предложенный законопроект полностью, внести в него поправки, дополнения или вообще отвергнуть. Если права нижней палаты шире, чем верхней, возражения или поправки последней, преодолеваются повторным голосованием в нижней палате (абсолютным (Испания), квалиф. (Польша, Япония) или простым (Великобритания – не ранее, чем через год) большинством). В тех странах, где палаты обладают равными правами используется 2 метода: метод челнока (последовательная передача из палаты в палату до тех пор, пока не будет достигнут компромисс или отвергнут законопроект) и метод согласительной комиссии (согласованный текст и передача его в палаты).

5) Утверждение и опубликование закона. Принятый парламентом законопроект направляется на подпись главе государства. В парламентских монархиях и республиках главы государств имеют право вето, но на практике им почти не пользуются. Опубликование закона в официальном издании – промульгирование. Срок вступления от 1 до 28 дней в разных странах, или иной в силу закона.

49 Правительство – орган, осущ. верховное полит. руков-во и общее управление делами гос-ва.

В деят-ти прав-ва находят свое выражение и практ-ки реализ-ся общие и наиб. сущ. общ. интересы. Оно выступает как осн. гос. орган, обесп. проведение внутр. и внешней политики гос-ва, охрану и защиту конст. строя.

Правительство играет главную роль в разработке и формулировании основных целей политики гос-ва, опред-я путей и средств их достижения и осуществления.

В разных странах П. может иметь различное название: Совет Министров (Франция, Италия, Польша), Кабинет Министров (Великобритания, Узбекистан), Государственный совет (КНР) и т.п.

П. может быть беспартийным, однопартийным(UK, Канада) и коалиционным (Италия, Бенилюкс).

Порядок формирования П. зависит от формы правления.

В парл. странах оно формируется лидером партии (при коалиц. П. - одним из лидеров партий), располагающей большинством мест в однопалатном парламенте или в нижней палате двухпалатного парламента.

В през. республиках (в тех из них, где такой орган предусмотрен конституцией) П. формируется президентом, причем каждый из назначенных им членов П. в ряде стран (США, Беларусь, Казахстан, Узбекистан, Кыргызстан) должен быть утвержден парламентом.

Структура Прав-ва.

В состав Прав-ва помимо его главы обычно входят госуд. министры, министры без портфеля, статс-секретарь(зам. министра), а т/е младшие министры и парлам. секретари.

С т. з. перечня долж. лиц состав прав-ва в разн. странах различен. В его состав входит возглавл. правительство премьер-министр, который может иметь другие официальные названия — премьер Госуд. совета в Китае, министр-председатель в Болгарии, гос. министр в Швеции. Под руководством премьера работают министры, гос. министры.

Под руководством премьера работают министры, государственные министры, государственные секретари (в США так называют министра иностранных дел, другие министры называются секретарями, в UK различаются «старшие» и «младшие» по своему положению министры — первые обычно называются государственными секретарями), парл. секретари, к-рые обесп-ют связи прав-ва и министров с парл. структурами, представляют министров в парламенте.

В состав правительства часто включаются министры без портфеля — лица, которые не руководят какими-либо ведомствами, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса. Иногда они выполняют отдельные поручения премьер-министра, координируют работу группы министерств.

Члены П. (министры, министры без портфеля, государственные министры, государственные секретари и т.д.) руководят конкретными центральными ведомствами гос. управления, в парламентарных странах они обычно должны быть членами парламента, тогда как в президентских и, как пр., в полупрезидентских республиках действует принцип несовместимости министерского портфеля и депутатского мандата.

1) в некоторых странах с влиянием англосаксонского права (само UK, Индия) различаются правительство и кабинет. Правительство включает всех министров, младших министров. Однако правительство никогда не собирается в полном составе как особый орган. Заседает и правит страной кабинет, как правило, включающий около 20 или немногим более министров, которые отбираются премьер-министром и приглашаются им в свою резиденцию на заседания обычно раз в неделю;

2) в некоторых странах контин. права (Фр, франкоязычные страны Африки и др.) различают совет министров и совет кабинета. Заседания совета министров — это официальные заседания прав-ва, проходящие под председательством президента; на них принимаются наиболее важные решения. Заседания совета кабинета проходят под председательством премьер-министра, обычно каждый раз по особому поручению президента; на них рассматриваются главным образом оперативные вопросы;

3) в странах тоталитарного социализма нередко внутри прав-ва создается особый орган — президиум или бюро прав-ва. В его состав входят премьер, его заместители, иногда некоторые министры. Президиум (бюро) принимает решения по многим важным вопросам, относящимся к компетенции правительства;

4) в некрых случаях в составе прав-ва созд-ся межведомс. комитеты или комиссии, объединяющие группы родствен¬ных министерств. Им также делегируются полномочия по решению отдельных вопросов компетенции правительства.

50 Прав-во призвано обеспечить охрану сущ. публичного порядка, гарантировать права и свободы человека, защиту внешних интересов гос-ва. На него возложено осущ-е экономич., социал. и иных ф-ий в сфере гос. управления.

К з/с оч. редко содержат развернутые постновления, излаг. компетенцию прав-ва. Например, французская конституция гласит: «Правительство определяет и проводит политику нации. Оно также распоряжается администрацией и вооруженные силы» (ст. 20).

1. Полномочия в сфере полит. руков-ва.

Прав-во играет ведущую роль в разработке, формулир-нии и реал-ции внутр. и внешней политики гос-ва.

2.Полномочия в области управлении

Ф-я общего управления – деят-ть, направл. на реал-цию выдвиг. и отстаив. им полит. целей;

Прав-во соглас-ет, координирует и направляет деят-ть всех министерств и ведомств.

3. Полномочия прав-ва в законодат. области:

1) Прав-во обл-ет правом законод. инициативы

2) Делегирование - издание правительством НПА по предметам, входящим в исключительную компетенцию парламента на основе принадлежащей им по конституции регламентарной власти (Италия и др.).

Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу). В Германии, например, они представляются в соответствующую постоянную комиссию, которая докладывает о них на пленарном заседании парламента.

4. Внешнеполит. полномочия.

1) определение их общих целей, путей и средств реал-ции,

2) дача указ-ний и директив, прводимых в жизнь дип. аппаратом, напр, дача указаний о проведении межд. переговоров.

3) участие в ратификаион. процессе, обладая искл. правом внесения в парл-т проекта о ратификации.

4) Формально/ фактически ?ы войны и мира. рук-во воен. администрацией и обороной страны.

5. Чрезвычайные полномочия

Право принятия чрезв. мер в случае внутр. волнений или внешней угрозы.

6. Другие полномочия

В соотв-ии с К. Напр, в Японии прав-во принимает реш-я о всеобщей и частичной, смягчении и отсрочке наказаний.

Положение главы прав-ва.

В совр. странах глава прав-ва является центр. полит. фигурой и обладает огромными полномочиями.

Особую роль в правительстве играет премьер-министр (председа¬тель правительства). От него зависит подбор кандидатур в состав правительства. Нередко парламент избирает или назначает только премьер-министра, остальных министров он назначает и смещает сам (Болгария, Германия). Часто он принимает решения от имени правительства. При нем создаются различные органы — ведомство федерального канцлера в Германии, гражданский и военный кабинеты во Франции. У него есть личный секретариат. Для предварительного решения вопросов или для их окончательного решения он созывает совещания близких ему ми¬нистров.

Премьер-министры имеют высокий должностной оклад. Выше всех оплачиваются премьер-министр Сингапура — 810 тыс. долл. США в год, премьер-министр Японии — ,400 тыс. (вдвое больше президента США и в 14 раз больше президента Польши).

51

52 В отличие от законодательной власти суд не создает общих правил поведения, не занимается исп.-расп. деятельностью, хотя в судебных учреждениях есть должности судебных исполнителей.

3 основных направления суд. власти:

- охрана прав и законных интересов граждан

- охрана правопорядка от преступных и иных парвонарушений

- контроль за соотв-ем деят-ти гос. органов конст. рамкам.

Органы суд. власти – суды, сост. судебную систему, жестко структурированную законодательством. Правосудие могут вершить т/о суды.

Основой закон. регламентации явл-ся спец. глава К (Фр, Яп, Исп «О судебной власти», ФРГ «Правосудие», Порт-я «Суды»).

Конституционные основы судебной власти:

1) определение суд. власти как одной из составл. триединой системы разделения властей

2) основные принципы организации и деят-ти судебной системы

3) правовой статус судей

4)судебные гарантии прав и законных интересов граждан.

Роль исп. ветви власти – в матер.-техн. обеспечении деят-ти судов. Иногда на минист-ва земель м.б. возложеныотд. управл. ф-ции и руков-во прокуратурой (ФРГ).

Виды судебных органов:

1) Органы досудебного разбирательства. Напр., посредники, примирители во Франции, Италии.

2) СОЮ («общие суды»), рассматривающие уголовные дела, гражданские и трудовые споры и т.д.

3) Специальные суды: военные (для военнослужащих), суды по делам малолетних, трудовые, по земельным и водным спорам, претензионные, коммерческие (по торговым делам) и др.

4) Административные суды (специальные суды особого рода), рассматривающие споры граждан с чиновниками и органами государства по ?ам управления в связи с нарушением прав граждан. Образуются при министерствах, др. органах управления, но обычно составляют целостную систему: во Франции, Швеции,

имеются верховные административные суды (во Франции — Государственный совет),

адм. суды крупных территор. округов (в ряде случаев они совпадают с ат делением страны, с границами областей, провинций),

низовые административные суды. В административные суды нельзя жаловаться, если чиновником не нарушен закон, поскольку при решении конкретных дел чиновник имеет свободу усмотрения и вправе действовать самостоятельно в пределах закона (дискреционные полномочия). Основная задача административной юстиции – разрешение жалоб частных лиц на решения и действия органов гос. управления и долж. лиц.

Адм. суды вправе аннулировать упрвл. акты, против. закону, обязать внести изменения в акт, возместить ущерб лицу, если акт признан неправ.

Особое место занимают конституционные суды, а также суды, рассматр. вопросы конст. ответ-ти высших долж. лиц (например, Высокий суд правосудия во Франции, Государственный трибунал в Польше). В некоторых странах действуют церковные суды, которые рассматривают дела священников, но могут нала¬гать также наказания на прихожан (покаяние, отлучение от церкви). Конституции запрещают создание чрезвычайных судов, т.е. таких, кото¬рые образуются в ином порядке, чем определено конституцией и закона¬ми, действуют вне правил судебной процедуры

53 Деятельность суда опирается на принципы, закрепленные в конституции. Одни из них имеют общий характер, другие распространяются примущественно на уголовный процесс, где особенно важна защита прав личности.

К числу общих конституционных принципов относятся:

1) Осуществление правосудия только судом, другие должностные лица и органы государства не вправе присваивать себе функции правосудия.

2) Независимость судей и подчинение их только закону. Ни один гос орган, долж. или иное лицо не вправе указывать суду, как ему следует решить то или иное дело; судьи решают дело на основе закона и личного убеждения.

3) Свобода доступа к суду. Нельзя отказывать в приеме дела по причинам отсутствия закона или его неясности. Суд обязан принять и рассмотреть иск (он может отклонить рассмотрение только по причинам неподведомственности или неподсудности).

4) Коллективное отправление правосудия. Мировой, полицейский, иной судья единолично может рассматривать лишь мелкие правонарушения.

5) язык судпроизводства, или с обеспечением им переводчика за счет государства.

6) Гласность, т.е. открытый, публичный суд. Закрытые заседания проводятся, если в процессе затрагиваются вопросы государственной тайны, интимные отношения сторон.

7) Возможность обжалования и пересмотра судебного решения путем апелляции, кассации, ревизии, которая сочетает черты апелляции и кассации (при ревизии можно не только проверять законность и обоснованность решения нижестоящего суда, но и вернуть дело на новое рассмотрение, как при кассации). В англосаксонской системе применяется только апелляция, в большинстве контин. стран Европы — и апелляция (вторая инстанция), и кассация (третья инстанция), в Австр, Германии — апелляция и ревизия.

8) Ответственность государства за судебную ошибку. Государстве возмещает физическому или юридическому лицу ущерб, который причинен ему ошибочным судебным решением, неправильным осуществлением правосудия. Правда, государство имеет право на регрессный иск — не возмещение виновником тех сумм, которые оно выплатило пострадавшему, или на возмещение иным образом, но только если вина судьи будет доказана.

9) привлечение населения к отправлению правосудия.

Основы судебной организации:

три модели построения суд. системы

1) единая система общих судов (Швеция, Япония) с трехступ. иерархической структурой

2) федер. суд. система параллельно суд. система штатов (США).

3) система общих судов, система спец. судов. ФРГ: 5 авт. судебных систем – суды общей юрисдикции, адм. суды, труд. суды, социал. суды, ФедерКС, конст. суды земель.

54. Понятие местного управления и самоуправления в западных странах. Основные модели организации публичной власти на местах.

Административно-территориальное деление. Территория государства (в федерациях — территория субъектов федерации) делится на административно-территориальные единицы. Такого деления нет только в очень мелких островных государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта, Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенное деление: области (губернии, округа, провинции) — общины (муниципии, коммуны), трехзвенное: области — районы — общины, четырехзвенное: регионы — области — районы — общины. Двухзвенное деление существует, например, в Болгарии, трехзвенное — в Китае, четырехзвенное — во Франции. В каждой из таких единиц есть либо назначенное должностное лицо, управляющее ею (губернатор в Финляндии, воевода в Польше, управитель области в Болгарии), либо назначенное должностное лицо и избранный гражданами совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранный совет, выбираемые его председатель и мэр (в графствах Великобритании, в коммунах Франции).

Государственная власть и публичная власть территориального коллектива. Характер органов, осуществляющих управление на местах — в административно-территориальных единицах, в районах административной автономии, — определяется двумя факторами: разным подходом к понятию государственной власти и публичной власти терри-

ториального коллектива и доктриной разделения административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные».

В большинстве государств принята концепция, согласно которой органами государственной власти являются только центральные органы (парламент, глава государства, правительство и др.), их представители на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также суды. Что же касается выборных органов на местах и формируемой ими собственной администрации, то они рассматриваются как местные органы самоуправления и управления территориальных коллективов. Это тоже публичная власть, но не государственная, а власть населения тех административно-территориальных единиц, которые рассматриваются как территориальные коллективы (не все административно-территориальные единицы признаются территориальными коллективами). Истоки такого подхода лежат в «общинной теории», пользовавшейся раньше большим влиянием.

Органы местного самоуправления автономны по вопросам их компетенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать указания, как органам самоуправления следует решить тот или иной вопрос (например, сколько средств отвести в местном бюджете на цели образования, возвести ли мост через ручеек или построить сельский клуб и т.д.). Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправления нарушает закон. В отличие от системы советов в странах тоталитарного социализма местные органы самоуправления не соподчинены между собой: каждое звено местных органов самоуправления осуществляет собственные полномочия.

По уполномочию центральных органов государства местные органы самоуправления могут осуществлять также некоторые функции органов государственной власти, и тогда последние вправе давать им конкретные указания. Но в этом случае органам местного самоуправления передаются необходимые материальные и финансовые средства. Детально правовое положение органов самоуправления регулируется специальными законами (в некоторых постсоциалистических странах — законами об основах самоуправления), а также принимаемыми ими хартиями, уставами или даже, как в Бразилии, Местными органическими законами (так называются акты органов самоуправления, регулирующие их правовое положение).

В некоторых странах принята, однако, иная, «государственная» теория местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продолжение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы местного самоуправления получают из государственного бюджета, а их политика по принципиальным вопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром.

«Естественные» и «искусственные» административно-территориальные единицы. Второе отмеченное выше обстоятельство — различная природа административно-территориальных единиц оказывает влияние не столько на принципиальный подход к положению местных органов в целом, сколько на их структуру. Согласно принятой во многих странах доктринальной концепции, различаются «естественные» и «искусственные» административно-территориальные единицы. Первые — это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и «есте ственно» группировались для совместной жизни, обычно возле источни ков воды. Они выбирали для управления определенных лиц — вождей старейшин, создавали свои коллегиальные органы управления — сходы собрания, советы. Эта форма получила в современном праве название общинного (коммунального) самоуправления. Города тоже рассматрива ются в праве как общины, но компетенция крупных городов шире. Е настоящее время наблюдается тенденция укрупнения мелких общин оказавшихся нежизнеспособными. В Нидерландах их число сократилосг вдвое, в Германии — втрое.

Районирование территории страны актами государственных органов вызвало к жизни «искусственные» административно-территориальные единицы — воеводства, губернии, области, районы и т.д. В этих единицах, если они признаются территориальными коллективами, могут быть созданы выборные органы самоуправления или действуют только назначенные сверху чиновники (в Польше — воеводы, в Болгарии — управители областей, в Таиланде — губернаторы и т.д.). Это региональные самоуправления, если есть выборные органы, и региональное государственное управление, если есть назначенные чиновники. Региональные-выборные органы самоуправления (обычно они, как и в общинных единицах, называются советами) создают свою региональную

местного самоуправления. Это чиновники, ведающие делами по круг) компетенции местных органов самоуправления. Государственное региональное управление тоже имеет свою администрацию — чиновников подчиненных губернатору, воеводе или префекту. В демократически? странах назначенные органы государственного управления бывают толь ко на региональном уровне, но в странах с полудемократическими, авто ритарными, тоталитарными режимами представители государства — чиновники назначаются (хотя и редко) также в общины. Вместе с тем во многих странах существуют промежуточные административно-территориальные единицы — районы, округа, где в отличие от других административно-территориальных единиц страны представительные органы не

избираются. Ими управляют назначенные чиновники или делегатуры вышестоящих советов.

В марксистско-ленинской концепции конституционного права ни те, ни другие различия (государственной власти и политической власти местного самоуправления, общинного и регионального самоуправления и управления) не проводятся. В соответствии с лозунгом «Вся власть Советам!» все органы типа советов — народные советы, советы депутатов трудящихся, собрания депутатов, собрания народных представителей и т.д. — рассматриваются как единственные полновластные органы на своей территории. Они избираются гражданами (в некоторых странах в какие-то периоды избирались только трудящимися гражданами) и соподчинены по вертикали. Муниципальной автономией они не обладают. Советы рассматриваются как государственные органы.

Особыми территориальными единицами являются крупные города с прилегающими окрестностями (городские агломерации), союзы общин, школьные округа, экологические округа и т.д. Они не считаются административно-территориальными единицами, не имеют органов самоуправления и управления, хотя для решения своих вопросов создают комитеты и советы (иногда выборные). На особом положении находятся столичные округа (столица государства с прилегающими окрестностями), но в них также избираются свои коллегиальные органы (советы). Территории (союзные территории) в федерациях рассматриваются как особые административно-территориальные единицы и имеют особый порядок управления.