Мірошниченко

Суб’єктами права приватної власності на землю ст.80 ЗКУ визначає громадян [України] та юридичних осіб. З урахуванням змісту ст.81 та ін. норм ЗКУ це положення слід розуміти розширено, оскільки суб’єктами права приватної власності на землю визнаються також іноземні громадяни та особи без громадянства.

Законодавство визначає, які земельні ділянки можуть належати кожному із перерахованих суб’єктів.

Щодо громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства особливих проблем немає.

 

Юридичні особи «(засновані громадянами України або юридичними особами України) можуть набувати у власність земельні ділянки для здійснення підприємницької діяльності …» (ч.1 ст.82 ЗКУ).

Проблема. Формулювання ч.1 ст.82 ЗКУ «… для здійснення підприємницької діяльності» можна тлумачити таким чином, що для інших потреб юридичні особи набувати земельні ділянки у власність не можуть. За такого тлумачення позбавляються можливості мати земельні ділянки на праві власності, напр., релігійні організації. Саме так тлумачив норму закону Держкомзем України (лист від 29.04.2003 №14-11-11/2704²).

На наш погляд, таке тлумачення є помилковим. Процитована норма не містить прямої заборони для юридичних осіб, згаданих у ч.1 ст.82 ЗКУ, набувати земельні ділянки не для підприємницької діяльності. За таких умов, якщо набуття земельних ділянок для підприємницької діяльності прямо дозволено, слід вважати, що набуття для непідприємницької діяльності тим більше дозволяється.

Істотною проблемою є те, що при поділі юридичних осіб на види (юридичні особи України, іноземні юридичні особи, спільні підприємства) у ЗКУ автори його тексту, схоже, намагалися закріпити автономне розуміння національності юридичної особи (за колом засновників), відмінне від змісту аналогічних понять у ГКУ. Проте спроба ця виявилася надзвичайно невдалою. Основних недоліків, на наш погляд, три. По-перше, виходячи із буквального формулювання ст.82 ЗКУ, місце створення (реєстрації) юридичної особи (яке впливає, серед іншого, на місце сплати більшості податків) не має жодного значення. За таким тлумаченням до юридичних осіб [України] слід відносити юридичні особи, засновані українськими громадянами за кордоном (що навряд чи доцільно). По-друге, при визначенні спільного підприємства не має жодного значення розмір частки іноземного суб’єкта, тому юридична особа, створена в Україні за мізерної участі іноземного суб’єкта (напр., 0,0000000001%), буде вважатися спільним підприємством з усіма відповідними обмеженнями. По-третє, не має жодного значення та обставина, що після заснування підприємства корпоративні права у ньому можуть перейти від засновників до інших осіб. Так, засновники – громадяни України можуть відчужити свої частки у статутному (складеному) капіталі іноземцям, і навпаки.

Проблема. У практичній діяльності виникає проблемне питання: чи може державне (комунальне) підприємство або підприємство із часткою державної (комунальної) власності мати земельні ділянки на праві власності? Відповідь на це питання неоднозначна. На думку автора, хоча ЗКУ (див. ст.81 та ін.) і не передбачає можливості державних (комунальних) підприємств володіти земельними ділянками на праві власності, відсутня і відповідна заборона, отже, набуття земельних ділянок у власність відповідно до закону (напр., цивільного законодавства, що регулює відносини із вчинення правочинів) можливе. Що ж стосується положень господарського законодавства щодо того, що майно державного (комунального) підприємства належить йому на праві оперативного управління та повного господарського відання, їх застосування до відносин власності на землю виключається в силу положень ч.1 ст.4 ГКУ, яка встановлює, що кодекс не регулює земельні відносини. Таким чином, державні (комунальні) підприємства можуть набувати земельні ділянки у власність.

Див. Державний акт на право власності, виданий державному підприємству на земельну ділянку, набуту за договором купівлі-продажу.

Проблема. Не знаходить одноманітного вирішення у правовій доктрині та правозастосовчій практиці питання про те, чи може юридична особа придбати у власність земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства (далі - ОСГ), адже, відповідно до ст.1 ЗУ «Про особисте селянське господарство», ОСГ - це «господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають …». На думку П.Ф. Кулинича, законодавство не містить прямих чи непрямих заборон на придбання земельної ділянки для ОСГ юридичними особами (крім іноземних), проте, ставши власником земельної ділянки, юридична особа зобов’язана передати ділянку в оренду громадянину для ведення ОСГ або змінити цільове призначення⁴. На противагу, незаконною вважають практику придбання ділянок для ведення ОСГ юридичними особами і М. Федорченко та О. Янов⁵.

Нам видається, що усталена практику розгляду «ведення ОСГ» (а також ведення фермерського господарства, товарного сільськогосподарського виробництва тощо) як цільового призначення земельних ділянок є некоректною. Цільове призначення земельної ділянки, яка надана для ведення ОСГ – це виробництво сільськогосподарської продукції та розміщення відповідної виробничої інфраструктури (ч.1 ст.22 ЗКУ), а у якій формі здійснюватиметься така діяльність – питання вторинне, не пов’язане із цільовим призначенням земельної ділянки.

Проблема. Проблемним є питання визначення земельної правосуб’єктності селянських (фермерських) (відповідно до чинного раніше законодавства), або фермерських господарств (за діючим законодавством). Напр., справи про припинення права власності і користування землями, наданими для ведення господарств, в усіх випадках розглядаються господарськими судами. Обґрунтовується така практика тим, що, хоча земельна ділянка для ведення фермерського господарства і була надана громадянину, фермерське господарство з дати його державної реєстрації здійснює обов’язки власника земельної ділянки⁶.

Вважаємо, що таку практику визнати вірною не можна, адже земельна ділянка для ведення фермерського господарства (далі - ФГ) надається громадянину (ст.ст.118, 121 та ін. ЗКУ, ст.7 ЗУ «Про фермерське господарство»). Створення ФГ як юридичної особи само по собі не призводить до переходу права власності на земельну ділянку від громадянина до господарства – для такого переходу необхідна пряма вказівка у законі, якої немає.

NB. П.13 розд.Х «Перехідні положення» ЗКУ передбачає загальне обмеження для всіх суб’єктів права приватної власності: «На період до 1 січня 2015 року громадяни і юридичні особи можуть набувати право власності на землі сільськогосподарського призначення загальною площею до 100 гектарів. Ця площа може бути збільшена у разі успадкування земельних ділянок за законом». Обмеження безглузде (на площі 100 га ведення ефективного сільського господарства по більшості напрямків неможливе), але воно, на жаль, має місце

22. Актуальні питання здійснення права комунальної власності на землю: суб’єктно-об’єктний склад, підстави набуття та припинення

Суб’єктний склад. Ст.142 КУ, ст.ст.80, 83 ЗКУ визначають суб’єктом права комунальної власності відповідні територіальні громади, що здійснюють право власності або безпосередньо (за допомогою місцевого референдуму, загальних зборів громадян – ст.ст.7, 8 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»), або через органи місцевого самоврядування. Цими органами, відповідно ст.ст.8-12, 80 та ін. ЗКУ, є відповідні місцеві ради: сільські, селищні, міські – щодо земель територіальних громад, районні, обласні та Верховна Рада АРК – щодо земель спільної власності територіальних громад. Питання регулювання земельних відносин вирішується радами виключно на пленарних засіданнях (п.34 ст.26, п.21 ст.43 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Специфіка об’єктного складу. Певні землі комунальної власності не можуть передаватись у приватну власність (ч.3 ст.83 ЗКУ):

«а) землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо);

б) землі під залізницями, автомобільними дорогами, об'єктами повітряного і трубопровідного транспорту;

в) землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом;

г) землі лісогосподарського призначення, крім випадків, визначених цим Кодексом;

ґ) землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом;

д) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування;

е) земельні ділянки, штучно створені в межах прибережної захисної смуги чи смуги відведення, на землях лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду, що перебувають у прибережній захисній смузі водних об'єктів, або на земельних ділянках дна водних об'єктів.»

Ст.28 ЗУ «Про поховання та похоронну справу» дублює п.«а» ч.3 ст.83 ЗКУ і передбачає, що «[з]емлі, на яких розташовані поховання, є об’єктами права комунальної власності і не підлягають приватизації …».

Особливості набуття права комунальної власності. За відсутності форми державних актів на право комунальної власності на даний час виникнення земель комунальної власності з більшості підстав заблоковане (крім розмежування «автоматично» на підставі ст.83 ЗКУ, про яке йшла мова вище). Втім, на наш погляд, на даний час можуть переходити у комунальну власність земельні ділянки, набуті у порядку визнання спадщини відумерлою (відповідно до ч.3 ст.1277 ЦКУ, «[с]падщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини»). У даному випадку, як ми вважаємо, перехід відбувається в силу закону безпосередньо на підставі рішення суду. Також, на наш погляд, право комунальної власності може виникати у разі набуття за цивільно-правовими правочинами земельних ділянок приватної власності.

NB. Судова практика³ щодо визнання земельних ділянок відумерлою спадщиною існує. Зазначимо, що в більшості випадків заяви «в інтересах сільських рад» (фактично – територіальних громад) подаються прокурорами⁴. На жаль, суди не звертають уваги на те, що прокурор не уповноважений законом представляти територіальні громади, а згідно із ст.1277 ЦКУ, саме у комунальну власність переходить відумерла спадщина.

22. Проблеми права державної власності на землю: суб’єктно-об’єктний склад, підстави набуття та припинення

Специфіка права державної власності полягає насамперед у суб’єктно-об’єктному складі. Певні особливості має також порядок набуття та припинення права власності (див. тему «Набуття, перехід та припинення права власності на земельні ділянки»).

Суб’єктний склад. Відповідно до ст.80 ЗКУ, суб’єктом права власності на землі державної власності є держава, яка «реалізує це право через відповідні органи державної влади». «Відповідними органами державної влади» ЗКУ у ст.ст.13, 16, 17, 17-1 та 84 визначає (1) КМУ, (2) РМ АРК, місцеві державні адміністрації - (3) районні і (4) обласні та Київську та Севастопольську міські державні, та (5) державні органи приватизації (див. також п.6 ч.1 ст.5 ЗУ «Про Фонд державного майна України»). Повноваження цих органів розмежовуються ст.ст.118,122,129,149,150 ЗКУ. На період до розмежування земель державної та комунальної власності чинне законодавство (гл.2,3, п.12 розд.Х «Перехідні положення» ЗКУ, п.1 розд.VIII «Прикінцеві положення» ЗУ «Про оренду землі») надає повноваження із розпорядження державними землями також (6) місцевим радам і встановлює тимчасові правила щодо розподілу компетенції з розпорядження державними землями. Незважаючи на існування законодавства про розмежування земель, поки що в Україні розмежування земель державної та комунальної власності знаходиться на підготовчій стадії.

Проблема. П.12 розд.Х «Перехідні положення» ЗКУ надає повноваження із розпорядження «землями, на яких розташовані державні, в тому числі казенні, підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти, а також продаж земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації», державним органам приватизації.

Між тим, на сьогодні відсутній механізм реалізації даного повноваження, крім як у випадках, коли земельна ділянка приватизується разом із об’єктом, який підлягає приватизації. Зокр., повноваження із розпорядження відповідними землями не розподілені в межах вертикалі державних органів приватизації. В результаті на даний час ці землі фактично просто не мають реального «господаря», що здійснював би від імені держави її право власності.

Крім того, абз.3 п.1 розд.VIII ЗУ «Про оренду землі» передбачає, що «[д]о розмежування відповідно до закону земель державної і комунальної власності орендодавцями земельних ділянок у межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, є відповідні сільські, селищні, міські ради …». Цю норму як більш спеціальну слід розглядати як виняток із «тимчасових» повноважень державних органів приватизації.

Проблема. Трапляються випадки, коли у міжнародних угодах КМУ розпоряджається міськими землями, право розпорядження якими закон (п.12 розд.Х ЗКУ) надає місцевим радам – див., напр., Протокол між Кабінетом Міністрів України та Урядом Турецької Республіки про взаємне виділення земельних ділянок в Анкарі та Києві для спорудження приміщень іноземних місій від 19.06.2003, затв. ПКМ №1674 від 29.10.2003. Як видається, для подібних дій відсутні правові підстави. З іншого боку, органи місцевого самоврядування не можуть укладати міжнародні договори України (ст.3 ЗУ «Про міжнародні договори України»). Видається, що вимоги законодавства можуть бути дотримані лише тоді, коли на підставі міжнародного договору уповноважений орган (рада) розпорядиться земельною ділянкою.

Проблема. В Україні існує практика делегування місцевими радами їх виконавчим органам повноважень щодо розпорядження земельними ділянками. Разом із тим, п.34 ст.26 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає вирішення питань «регулювання земельних відносин» виключно на пленарних засіданнях рад. На думку В.В. Носіка², процитоване положення Закону стосується лише «визначення правил і порядку розпорядження землями» і не забороняє делегувати повноваження щодо розпорядження землями. З такою думкою погодитися важко, зважаючи на те, що на момент прийняття ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» термін «регулювання земельних відносин» стосовно рад визначався чинним тоді ЗКУ в ред. 1992 р. і охоплював питання розпорядження конкретними земельними ділянками (ст.ст.9, 10). Підстави для іншого тлумачення даного терміну сьогодні, на наш погляд, відсутні.

Специфіка об’єктного складу права державної власності.

До початку земельної реформи у 1990 рр. вся земля перебувала у державній власності, що розглядалася як синонім власності народу. Протягом «радянського» періоду земля визнавалася об’єктом виключної власності держави (народу) (такий підхід було відображено у ст.9 нечинного нині Закону УРСР «Про власність»). Натомість, ст.13 КУ проголошує землю об’єктом права власності українського народу, не вживаючи прикметника «виключної».

Новий ЗКУ відійшов від жорсткого закріплення певних категорій земель у державній власності, передбачивши лише неможливість передачі певних видів земель із державної у інші форми власності (до зміни цільового призначення). Так, ч.3 ст.84 ЗКУ визначено перелік земель державної власності, які не можуть передаватись у комунальну власність.

Окрім наведеного, перелік земель, що підлягають залишенню у державній власності, вміщено також у ЗУ «Про розмежування земель державної та комунальної власності» (ст.6). Він в основному повторює положення ч.3 ст.84 ЗКУ, хоча є і певні розбіжності.

Також визначаються землі державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність (ч.4 ст.84 ЗКУ).

Окрім перерахованих, на нашу думку, не можна передавати у приватну власність будь-які земельні ділянки під об’єктами нерухомості, що не підлягають приватизації, оскільки при такій передачі порушуватиметься принцип цільового використання земель. Також п.3 ст.4 ЗУ «Про державний матеріальний резерв» передбачає, що земельні ділянки, на яких розміщені об'єкти системи державного резерву, «є державною власністю і не підлягають приватизації та іншим видам відчуження».

На думку А.Д. Юрченка³, необхідно закріпити правило про залишення у державній власності земельних ділянок сільськогосподарського призначення, наданих сільськогосподарським науково-дослідним установам та дослідним, учбовим господарствам навчальних закладів, державним сортовипробувальним закладам і сортодільницям, державним елітно-насінницьким і насінницьким господарствам, племінним заводам, племінним радгоспам і конезаводам, державним господарствам, які вирощують лікарські та ефіроолійні рослини, фрукти, виноград тощо. В Україні такі надзвичайно важливі для забезпечення національних інтересів землі займають площу 1,5 млн.га.

Звичайно, у державній власності можуть перебувати будь-які землі, а не лише згадані у ст.84 ЗКУ.

Існування переліків, вміщених у ч.ч.3 та 4 ст.84 ЗКУ, не означає, що землі, згадані в переліках, не можуть перебувати у комунальній або приватній власності.

Приклад. Цільове призначення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, що знаходиться у приватній власності, може бути змінене на цільове призначення «землі лісогосподарського призначення» без зміни форми власності на землю, що положенням ст.84 ЗКУ не суперечитиме.

Специфіка процедури набуття права державної власності. Не зовсім очевидним є те, чи поширюються на відносини із набуття права державної власності положення ст.125 ЗКУ, за якими право має виникати з моменту державної реєстрації, а також тимчасові положення п.3 розд.ІІ ЗУ №1066-VI від 05.03.2009 (яким ст.125 ЗКУ викладена у чинній редакції), що заміщають ст.125 і передбачають, що право власності на земельну ділянку «виникає з моменту державної реєстрації земельної ділянки».

На користь позитивної відповіді на поставлене питання свідчить загальний характер згаданих норм, які ведуть мову про «право власності» без вказівки на його форму, а також положення КУ про рівність всіх суб’єктів права власності перед законом (ч.4 ст.13). На користь протилежного висновку – те, що ст.125 вміщена до гл.19 ЗКУ, що має назву «Набуття права на землю громадянами та юридичними особами», а також те, що спеціального механізму, який би дозволяв на сьогодні зареєструвати земельну ділянку або право на земельну ділянку державної власності, сьогодні просто не існує.

На наш погляд, щодо виникнення права державної власності на земельні ділянки слід застосовувати спеціальні положення ч.1 ст.84 ЗКУ, за якими «[у] державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності». Таким чином, напр., у разі припинення права приватної власності автоматично виникає право державної власності незалежно від подальшої реєстрації земельної ділянки або права власності на неї.

Особливості припинення

За загальним правилом, продаж земельних ділянок державної або комунальної власності здійснюється «на конкурентних засадах (земельних торгах)» (ч.1 ст.134 ЗКУ). На даний час єдиною формою земельних торгів є аукціон (первісно торги також могли проводитися у формі конкурсу⁴). Між тим, із правила про продаж земельних ділянок на земельних торгах встановлена низка винятків.

Із загального правила про необхідність конкурентного продажу земельних ділянок державної (комунальної) власності є низка винятків – див. ч.2 ст.134 ЗКУ.

NB. Ч.3 ст.134 ЗКУ також передбачає, що «земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених статтями 34, 36 та 121 цього Кодексу». Між тим, жодна із зазначених статей не стосується продажу земельних ділянок.

У випадках, визначених ч.2 ст.134 ЗКУ, придбання земельних ділянок державної (комунальної) власності здійснюється в порядку, визначеному ст.128 ЗКУ, ПКМ «Про затвердження Порядку здійснення розрахунків з розстроченням платежу за придбання земельної ділянки державної та комунальної власності» від 22.04.2009 №381.

Законодавство передбачає й інші винятки, коли земельні ділянки державної (комунальної) власності продаються без застосування процедури земельних торгів. Насамперед, йдеться про викуп земельних ділянок, наданих покупцеві у постійне користування, передбачений п.6 розд.Х «Перехідні положення» ЗКУ.

Також, згідно із ч.4 ст.13 ЗУ «Про фермерське господарство», «громадяни України, які до 1 січня 2002 року отримали в постійне користування або оренду земельні ділянки для ведення фермерського господарства, мають переважне право на придбання (викуп) земельних ділянок розміром до 100 гектарів сільськогосподарських угідь, у тому числі до 50 гектарів ріллі, у власність з розстрочкою платежу до 20 років»).

Також неможливе проведення аукціону у випадку придбання земельної ділянки іноземною державою або іноземною юридичною особою відповідно до ст.129 ЗКУ.

Іншим винятком є придбання чи отримання в оренду земельної ділянки під об'єктом незавершеного будівництва при його приватизації (ст.3 ЗУ «Про особливості приватизації об'єктів незавершеного будівництва»). Особливості процедури придбання земельної ділянки визначаються зазначеним Законом.