Лекція 2 Національне регулювання на повітряному транспорті

План

1. Процес національного регулювання.

2. Законодавчий компонент.

3. Ліцензійний компонент.

4. Структура національного регулювання.

5. Двостороннє регулювання.

Література: 1. Политика и инструктивный материал в области экономического регулирования международного транспорта (Doc 9587)

2. Политика ІСАО по вопросу налогообложения в области международного воздушного транспорта (Doc 9587)

3. Справочник по двусторонним соглашениям о воздушных сообщениях (Doc 9511)

4. «Правила повітряних перевезень пасажирів і багажу» затверджені наказом Державіаслужби від 14.03.2006, № 187.

5. Руководство по регулированию международного воздушного транспорта (Doc 9626)

Процес національного регулювання. Національним регулюванням в галузі повітряного транспорту є регулювання, яке застосовується державою на своїй території щодо реалізації свого суверенітету над цією територією й розташованим над нею повітряним простором. Таким чином, національне регулювання поширюється як на внутрішні, так і на міжнародні авіаперевезення, а також на національних та іноземних авіаперевізників. У національному регулюванні міжнародних повітряних перевезень потрібно враховувати міжнародні зобов'язання держави відповідно до її двосторонніх та багатосторонніх угод і домовленостей, а також приймати до уваги дії й інтереси інших держав. Цілі національного регулювання можуть включати такі аспекти:

- забезпечення транспортних потреб зовнішньої торгівлі;

- розвиток конкретних секторів послуг (наприклад, туризму);

- забезпечення зайнятості;

- одержання прибутку;

- забезпечення потреб поштової системи;

- створення умов для життєздатного та процвітаючого сектору повітряного транспорту;

- сприяння національному розвитку;

- перевезення в інтересах національної оборони;

- забезпечення потреб при наданні допомоги у випадку стихійного лиха.

Процес національного регулювання повітряних перевезень складається з трьох основних компонентів:

• законодавчого процесу (тобто розробки законів, політики, правил і положень);

• ліцензування (тобто надання дозволів, введення обмежень, відмови у видачі або відкликання дозволів на здійснення повітряних перевезень на постійній або довгостроковій основі);

• спеціального процесу надання дозволів (тобто власне надання дозволів, введення обмежень, відмова у видачі або відкликання дозволів на індивідуальні тарифи, рейси й т.п.).

Кожен з цих компонентів доповнюється примусовим його виконанням у випадку необхідності.

Законодавчий компонент. Законодавчий компонент процесу національного регулювання включає три елементи: розробку законів, розробку політики й складання правил і положень. Кожний елемент процесу зазвичай відрізняється від інших елементів і відмінний у всіх державах, залежно від їх законодавчої системи, державної структури й існуючої законодавчої практики. Крім того, до законотворчої діяльності звертаються не так часто та виключно для створення законів і фундаментального політичного курсу. Введення в дію таких законів зазвичай змінюються тільки, якщо вирішуються проблеми з довготривалими наслідками. Подробиці виконання законів зазвичай залишаються для підзаконних актів.

На противагу законодавчому компоненту процес складання й корегування правил та положень виконується частіше, проходить швидко, ініціюється й здійснюється повноважними органами повітряного транспорту, за участю громадськості або без неї. Правила й положення є більш деталізованими й гнучкими, ніж закони, і передбачають можливість для оформлення винятків або пільг.

Елемент, пов'язаний з розробкою політики, ймовірно, є найбільш гнучким і, як правило, відмінний в окремих державах й навіть у рамках однієї держави, тому що держава може виразити свою політику в законі або указі, у правилі або положенні, у спеціальній політичній заяві або будь-якими іншими засобами. (Держава може задати певний політичний курс, більш деталізований і конкретний, у деяких рішеннях про видачу ліцензій або спеціальних дозволів, які можуть стати прецедентом для майбутніх подібних ситуацій.).

Ліцензійний компонент. Ліцензування як частина процесу національного регулювання включає розгляд і прийняття рішень за заявками національних і іноземних авіаперевізників на одержання дозволу на надання послуг по комерційних повітряних перевезеннях на постійній основі й протягом тривалого строку (наприклад, регулярних перевезень на конкретному маршруті або маршрутах). Крім ліцензування національних і іноземних авіаперевізників органи, відповідальні за повітряні перевезення, можуть також займатися ліцензуванням посередників у повітряних перевезеннях, таких, як організаторів турів, вантажних експедиторів або туристичних агентств.

Регулюючий орган зазвичай ухвалює рішення щодо видачі ліцензії на основі оцінки важливих для справи фактів з огляду на прийняті правові та політичні критерії. Санкція оформляється у формі ліцензії або дозволу, тобто офіційного дозвільного документа законного органа влади на виконання певної послуги або ведення певної комерційної діяльності. У деяких державах ліцензія видається національному перевізнику, а дозвіл - іноземному заявнику, в той час як в інших державах ліцензія надається на здійснення регулярних перевезень, а дозвіл - на чартерні. Термін дії ліцензії або дозволу може не обмежуватися або обмежуватися зазначеним у документі періодом.

Критерії, які застосовуються у ліцензуванні національного перевізника, відмінні у певних державах, але включають:

• критерій наявності національного права власності й контролю;

• доказ придатності перевізника-заявника, тобто його міцного фінансового становища, його готовності надавати пропоновані послуги і його здатності виконувати встановлені норми експлуатації і безпеки;

• висновок про те, що надання такого дозволу буде в інтересах громадськості.

Крім того, у деяких випадках можуть включатися критерії, узгоджені на міжнародному рівні.

Повноваження, надані національному перевізникові, можуть охоплювати внутрішні або міжнародні повітряні перевезення або ті й інші. Коли повноваження, за якими звертаються, включають здійснення міжнародних повітряних перевезень, то також враховуються комерційні права, якими розпоряджається держава, що ліцензує, згідно з відповідною угодою (угодами) про повітряні перевезення. Якщо кілька авіаперевізників подають заявку на маршрут, що може обслуговуватися тільки одним таким перевізником, виникає необхідність зробити вибір. Процес вибору може включати аналіз і оцінку пропозицій або пропонованих послуг кожного заявника, і може бути відкритим.

При розгляді питання про видачу дозволу або ліцензії іноземному авіаперевізнику, органи управління повітряним транспортом керуються критеріями прийняття рішень, викладеними у відповідній угоді про повітряне сполучення, а також національними законами або правилами. Такі критерії, як правило, включають наявність основного права власності й фактичного контролю над іноземним авіаперевізником у держави, яка ліцензує, або його громадян, а також готовності й здатності заявника дотримуватись відповідних національних законів і правил.

Запитувані повноваження можуть надаватися повністю або частково, обмежуватися умовами, не надаватися або їх можна відкликати з причин, зазначених у діючому національному законодавстві й правилах, а також у відповідній угоді про повітряне сполучення. Наприклад, однією з умов може бути наявність у перевізника страхування певного виду, на певну суму.

Структура національного регулювання. Структура національного регулювання міжнародного повітряного транспорту складається з:

• організаційного компоненту, у який входить державна організація або організації, що діють як державний орган управління повітряним транспортом, а також деякі інші неавіаційні державні органи, дії яких стосуються міжнародного повітряного транспорту;

• правового компоненту.

Основним елементом організаційного компоненту структури національного регулювання є уповноважені органи держави з управління повітряним транспортом. Національні органи з управління повітряним транспортом (чи уповноважені органи цивільної авіації) – це державна організація або організації (з будь-якою назвою), які безпосередньо відповідають за регулювання всіх аспектів цивільного повітряного транспорту, як технічних (тобто аеронавігації й авіаційної безпеки), так і економічних (тобто комерційні аспекти повітряного транспорту). Функції, що виконуються такою організацією або організаціями стосовно економічного регулювання міжнародного повітряного транспорту включають:

• розробку економічної політики й стратегії щодо повітряного транспорту;

• формулювання спеціальних правил і положень з реалізації основного авіаційного законодавства й сприяння виконанню цілей і завдань державної політики;

• надання (або відмова в наданні або відкликання) ліцензій і дозволів національним та іноземним авіаперевізникам;

• затвердження розкладів, тарифів авіаперевізників і т.д.;

• координація політики й правил повітряного транспорту з іншими державними організаціями, наприклад, відповідальними за торгівлю, комерційну діяльність, туризм, фінансовий контроль, оподаткування, національний розвиток і т.д.;

• підтримка двосторонніх і багатосторонніх міжнародних відносин в області повітряного транспорту.

Ці функції (крім міжнародних авіаційних відносин, де провідну роль може виконувати міністерство або департамент, відповідальний за іноземні справи) зосереджені в одній державній організації, наприклад, у міністерстві транспорту або департаменті цивільної авіації. При цьому функції можуть розподілятися між двома або декількома організаціями, наприклад між організацією, відповідальною за регулювання технічних аспектів, і організацією, відповідальною за економічне регулювання. У деяких державах основним органом, що регулює економічні аспекти повітряного транспорту, може бути квазісудовий орган, що має відносну незалежність й здійснює всі або деякі з вищезазначених функцій (наприклад, комітет або комісія).

Для ефективної роботи будь-якої державної організаційної структури потрібні кваліфіковані фахівці. Співробітники регулювальних органів повинні мати основну кваліфікацію необхідну для:

• збору й надання даних про повітряний рух, фінансових та інших авіаційних статистичних даних про повітряне сполучення;

• аналізу відповідних кількісних і якісних даних, наприклад, пов'язаних з тарифами й угодами з повітряного транспорту;

• прогнозування майбутніх авіаперевезень з метою забезпечення потреб інфраструктури, пропонованого відкриття нового маршруту або маршрутів і т.д.;

• прийняття рішень, зокрема, про видачу ліцензій або з інших питань, пов'язаних з наданням повноважень;

• підготовки діючих рішень, угод і політичних заяв і т.д.;

• консультацій з питань повітряних перевезень у рамках зовнішніх відносин, які підтримуються як з іноземними авіаперевізниками, так і з іноземними урядами;

• міжнародних відносин, зокрема відносин із всесвітніми міжнародними організаціями, наприклад, з Міжнародною організацією цивільної авіації (ІСАО) і Міжнародною асоціацією повітряного транспорту (ІАТА), а також з регіональними й трансрегіональними організаціями;

• правових питань, що стосуються тлумачення законів і угод, ліцензування й т.д.;

• адміністративної роботи, включаючи питання фінансування, персоналу, зберігання й пошуку інформації й т.д.;

• суспільних відносин і координації з іншими державними організаціями.

У невеликій організації, що займається регулюванням повітряного транспорту, кваліфікацію для виконання зазначених завдань може мати весь колектив або навіть один або два співробітники, які можуть покладатися на більшу організацію, наприклад, департамент уряду або міністерство, при рішенні деяких питань (наприклад, правового, адміністративного й суспільного характеру й т.д).

Інший елемент організаційного компонента структури національного регулювання, тобто не авіаційні державні організації, дії яких впливають на міжнародний повітряний транспорт, включає державні органи, відповідальні за:

• митний контроль, тобто за імпорт (і іноді експорт) товарів;

• імміграційний контроль, тобто за в'їзд і виїзд пасажирів міжнародних авіакомпаній;

• дотримання санітарних норм (включаючи інспекцію й карантин, що стосуються як пасажирів, так і вантаж);

• фінансовий контроль, тобто за конверсію й переказ валюти, включаючи прибуток іноземних авіакомпаній;

• оподатковування, тобто податки на доходи, перевезення, паливо, поставки авіаперевізників і т.д.;

• сприяння конкуренції, що може включати заборону деяких видів діяльності національних, так і іноземних авіаперевізників;

• екологічний контроль, наприклад, обмеження польотів в аеропортах, де шум літаків створює проблеми;

• розвиток туризму, тобто сприяння повітряним подорожам іноземців у дану державу;

• робочу силу, дії якої можуть вплинути на умови роботи персоналу авіаперевізників, як національних, так і, у окремих випадках, іноземних компаній.

Регулювання діяльності авіаперевізників може також деякою мірою здійснюватися місцевою владою відповідно до законів і правил, що застосовуються до всіх видів комерційної діяльності, наприклад з питань безпеки приміщень в аеропорту й за межами аеропорту, які використовуються як приміщення торговельних офісів, складів й т.д. Деякі інші дії, що застосовуються урядом нижче національного рівня у федеральній державі, також можуть вплинути на міжнародні повітряні перевезення. Прикладом цього є введення місцевих податків на паливо й поставки, які застосовуються у міжнародних повітряних перевезеннях. Іншим прикладом є введення податку на прибуток, що отримує іноземний авіаперевізник при здійсненні міжнародних повітряних перевезень. Такі дії бувають дуже суперечливими й можуть регулюватися міжнародними угодами про оподатковування, хоча й не завжди.

Правовий компонент структури національного регулювання міжнародного повітряного транспорту в кожній державі втілюється в:

• основних законах про авіацію, які регламентують іншу регулюючу діяльність, наприклад, розробку правил, ліцензування й примусове виконання, а також забезпечують правову основу організаційної структури й процедур, що застосовуються;

• відповідних національних законах, які впливають на конкретні регулюючі акти (наприклад, закон, що вимагає дотримання певної процедури при рішенні ліцензійного питання);

• міжнародних угодах, двосторонньою й багатосторонніх, стороною по яких є дана держава, у частині, що стосується того, що міжнародні права й/або зобов'язання, що містяться в них, повинні враховуватися в основному процесі національного регулювання міжнародних повітряних перевезень;

• політичних заявах або директивах у різних формах (наприклад, як в "білій книзі", тобто, в авторитетній доповіді, у якій міститься інформація про політику, позицію й передбачуваний напрям дій сторони, що публікує її), у яких викладаються завдання, цілі, підходи або загальні або конкретні вказівки з регулювання міжнародного повітряного транспорту;

• правилах і/або положеннях, через які реалізуються основні закони про авіацію шляхом викладу в них конкретних вимог, які пред'являються до авіаперевізників або інших осіб (наприклад, з надання даних про перевезення, інформації про права користувачів повітряного транспорту, подання розкладів і тарифів і т.д.);

• судових рішеннях по конкретних питаннях повітряного транспорту (наприклад, рішення суду або органа, що займається питаннями конкуренції, у випадку суперечки між компаніями у зв'язку з використанням автоматизованих систем бронювання);

• ліцензіях і/або дозволах, які санкціонують операції з міжнародних повітряних перевезень, які здійснюються національним і іноземним авіаперевізниками, зокрема, у випадках, коли такі дозволи являють собою або містять прецеденти, які можуть вплинути або визначити майбутні рішення при ліцензуванні;

• спеціальних рішеннях (наприклад, затвердження комерційної угоди про співробітництво між двома авіакомпаніями), які можуть стати прецедентами для прийняття майбутніх регулятивних рішень в аналогічних ситуаціях;

• спеціальних дозволах (наприклад, затвердження розкладу або тарифу), які входять до складу правового компонента доти, поки діють.

Прозорість (доведення до відома громадськості урядових правових рішень) часто забезпечується за рахунок публікацій у газеті або журналі, тобто в періодичному (найчастіше щоденному) офіційному урядовому виданні законів, правил, положень і рішень, прийнятих урядом протягом періоду, охоплюваного конкретним випуском (за винятком незначних і одноразових рішень), включаючи стосовних до цивільної авіації.

Через розходження в урядовій структурі, правовій системі, культурі й прийнятій практиці держав національні правила й/або норми, як правило, мають розбіжності в:

• термінології (наприклад, санкція на повітряні перевезення, здійснювані іноземним авіаперевізником, може називатися ліцензією в одній державі й дозволом в іншому);

• предметі (наприклад, у деяких державах є правила й/або норми по автоматизованим системам бронювання, а в інших відсутні);

• підході до предмета (наприклад, більшість держав має чітку політику й практику дозволу, відмови в дозволі, відкликання й обмеження міжнародних чартерних рейсів);

• форматі (наприклад, між державами відсутня стандартизація викладу державних норм);

• мові або мовах, що використовуються.

Теми, охоплювані державними правилами й нормами, що порушують комерційні аспекти повітряного транспорту, як правило, включають, серед іншого:

• подання даних про обсяг перевезень авіаперевізниками (і аеропортами), а також фінансових і інших даних, які можуть знадобитися, включаючи визначення, строки, формати подання й т.д.;

• організацію, ціноутворення, санкціонування й здійснення чартерних рейсів і інших нерегулярних повітряних перевезень;

• подання тарифів для контролю або твердження; (розроблені ІCАО формати, які можуть використовуватися державними органами з повітряного транспорту при поданні пасажирських тарифів авіакомпаній);

• подача заявок і оформлення ліцензій, дозволів і спеціальних дозволів на повітряні перевезення;

• захист користувачів, наприклад, правила, що передбачають виплату компенсації за відмову в посадці на борт повітряного судна.

У деяких державах урядові вимоги з багатьох вищезазначених питань викладаються в рішеннях або розпорядженнях, що видаються органами управління повітряним транспортом.

Приклад.

2 листопада 2006 р. було затверджено постанову Кабінету Міністрів України про утворення Державної авіаційної адміністрації. Державна авіаційна адміністрація (Державіаадміністрація) є урядовим органом державного управління, що діє у складі Міністерство транспорту та зв’язку України та йому підпорядковується. Основними завданнями Державіаадміністрації є:

• здійснення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації;

• організація розробки нормативно-правової бази для регулювання діяльності у галузі цивільної авіації;

• сертифікація та реєстрація об’єктів і суб’єктів цивільної авіації та ліцензування їх діяльності;

• проведення розслідування інцидентів з цивільними повітряними суднами, що сталися на території України, та у встановленому порядку розслідування інцидентів з цивільними повітряними суднами України, що сталися на території інших держав;

• регулювання використання повітряного простору та організація повітряного руху;

• організація авіаційних перевезень;

• реалізація основних напрямів економічної, тарифної, фінансової, кадрової, науково-технічної, страхової, інвестиційної, соціальної політики та здійснення заходів щодо забезпечення екологічної безпеки у галузі цивільної авіації;

• сприяння провадженню зовнішньоекономічної і міжнародно-правової діяльності цивільної авіації.

В структуру Державіаадміністрації входять:

• Відділ кадрів;

• Департамент експлуатаційної інспекції;

• Департамент незалежного розслідування авіаційних подій;

• Департамент сертифікації типу авіаційної техніки;

• Департамент льотної придатності;

• Департамент аеродромів та аеропортів;

• Департамент льотної діяльності;

• Департамент стандартів аеронавігації;

• Департамент інтеграції та стратегічного розвитку;

• Департамент авіаційних перевезень та ліцензування;

• Департамент фінансово-економічного регулювання;

• Юридичне управління;

• Департамент адміністративно-господарський;

• Управління авіаційної безпеки;

• Управління бухгалтерського обліку та звітності;

• Відділ контрольно-ревізійної роботи та профілактики правопорушень та злочинів;

• Відділ видачі документів суворої звітності;

• Режимно-секретний сектор;

• Спеціальний сектор;

• Cектор цивільної оборони;

• Сектор пожежної безпеки;

• Сектор охорони праці.

Двостороннє регулювання. Двосторонні угоди являються основним документом, який використовується державами для спільного регулювання їх відносин в області міжнародних авіаційних перевезень. Більшість таких угод стосується регулярних перевезень.

Усі регулярні рейси виконуються на комерційній основі для перевезення пасажирів, багажу, пошти і вантажів. Особливе місце в двосторонніх угодах займає питання про комерційні права («свободи повітряного простору») при польотах на договірних лініях.

Під комерційними правами у міжнародних авіаперевезеннях розуміємо право перевезення комерційного завантаження при здійсненні регулярних рейсів, надане перевізнику державними органами тих країн, у які, з яких або через які виконуються міжнародні польоти. Комерційні права, як правило, встановлюються в міжурядових угодах про повітряне сполучення.

Донедавна в міжнародному повітряному праві існував розподіл комерційних прав на п'ять "свобод повітряного простору". Визначення понять "свободи повітряного простору" вперше було дано в Угоді про міжнародний повітряний транспорт, підписаній 7 грудня 1944 р. у Чикаго (Чиказька конференція 1944 р.). У Статті першій угоди вказано, що кожна договірна держава гарантує іншим договірним державам наступні "свободи повітряного простору", що стосуються регулярних міжнародних повітряних сполучень (див. рис.3):

• перша "свобода повітряного простору" — право здійснювати транзитний проліт над своєю територією без посадки;

• друга "свобода повітряного простору" — право більшості перевізників приземлятися з некомерційними цілями;

• третя "свобода повітряного простору" — право висаджувати пасажирів, вивантажувати пошту і вантажі, узяті на борт на території держави, чий прапор має повітряне судно;

• четверта "свобода повітряного простору" — право приймати на борт літака на іноземній території пасажирів, пошту та вантаж для перевезення на територію держави, чий прапор має повітряне судно;

• п’ята "свобода повітряного простору" – право висаджувати, вивантажувати та приймати на борт пасажирів, пошту та вантаж на території держави, які слідують з третьої держави чи в неї, що надає відповідне право.

Прийнято виділяти ще чотири "свободи повітряного простору":

• шоста «свобода повітряного простору» - це право чи привілеї в відношенні регулярних міжнародних авіаційних перевезень здійснювати через державу реєстрації перевізника перевезення між двома іншими державами.

• сьома «свобода повітряного простору» - це право чи привілей стосовно регулярних міжнародних авіаційних перевезень, які надаються однією державою іншій державі, на здійснення перевезень між територією держави, що надає відповідне право, та територією будь-якої третьої держави без вимоги про включення в таке перевезення будь-якого пункту на території держави, яка отримує таке право;

Р ис. 3. Дев’ять “свобод повітряного простору”

- восьма «свобода повітряного простору» - це право чи привілей стосовно регулярних міжнародних авіаційних перевезень здійснювати каботажні перевезення між двома пунктами на території держави, що надає відповідне право, за маршрутом, який починається чи закінчується на території держави реєстрації іноземного перевізника чи поза територією держави, що надала право (послідовний каботаж);

• дев’ята «свобода повітряного простору» - це право чи привілей здійснення каботажних перевезень за маршрутом, який повністю проходить по території держави, що надає таке право (автономний каботаж).

Угоду чиказького типу розроблено на Чиказькій конференції 1944 року. В такій угоді узгоджуються: обмін маршрутами і перевізними правами (свободами повітряного простору). Ємність і тарифи не узгоджуються.

Угоди бермудського типу 1 і 2, крім перерахованих вище положень, включають питання регулювання ємності та тарифів.

Угоди про «відкрите небо» спираються на ринкову конкуренцію та цілком або частково заздалегідь позбавлені урядового контролю за правами на доступ, ємністю і ціноутворенням.

Угода про нерегулярні повітряні сполучення або чартерні угоди регулюють чартерні перевезення окремо від регулярних.

Крім міжурядових угод і міжвідомчих документів, економічні умови експлуатації міжнародних авіаліній визначаються також двосторонніми угодами на рівні авіакомпаній та інших комерційних угод, зокрема угодами між авіакомпаніями та їхніми агентами в справах продажу перевезень.

Основними комерційними угодами являються угоди про комерційне співробітництво, про сумісне використання кодів (коуд-шерінг), про визнання перевізної документації (інтерлайн-угоди), про генерального агента й ін. В основі таких угод лежить виплата комісійних за забезпечення комерційного завантаження і продаж перевезень на рейси відповідних авіакомпаній.