3.2. Обслуговування державного боргу

Управління як зовнішнім, так і внутрішнім боргом включає комплекс заходів щодо його обслуговування – це погашення позик, виплати процентів за ними, уточнення і зміни умов погашення випущених позик. Погашення позик здійснюється за рахунок бюджетних коштів. У деяких випадках держава вдається до рефінансування державного боргу, тобто погашення заборгованості шляхом випуску нових позик.

При обслуговуванні зовнішнього і внутрішнього боргів визначають коефіцієнт обслуговування. Для зовнішнього боргу його розраховують як відношення всіх платежів із заборгованості до валютних надходжень держави, виражене в процентах. Сприятливим рівнем обслуговування прийнято вважати значення показника 25 %.

Розв’язання проблеми обслуговування державного боргу є одним із ключових факторів забезпечення макроекономічної стабільності в Україні. Від характеру врегулювання боргової проблеми залежить бюджетна дієздатність країни, стан її валютних резервів, а відповідно і стабільність національної валюти, рівень відсоткових ставок, інвестиційний клімат, характер поведінки всіх сегментів вітчизняного фінансового ринку.

Ретроспективний аналіз основних засад формування і накопичення державного зовнішнього боргу України дає змогу зробити певні узагальнення з пропозиціями щодо ефективності управління державними зобов’язаннями.

Після розпаду СРСР міжреспубліканські господарські зв’язки були переведені на принципи міждержавної торгівлі Росії із зацікавленими країнами – партнерами по СНД. У результаті розкрилося приховане субсидування одних за рахунок інших: головним кредитором у колишньому СРСР виступала Росія. Це призвело до виникнення в ряді республік, у тому числі й Україні, значних торгових дефіцитів і заборгованості, в основному Росії, у формі “технічних кредитів”. Із середини 1993 року відповідно до міжнародних правил вони стали оформлятися як середньо та довгострокові кредити.

Одним із таких кредитів була оформлена заборгованість України перед Російською Федерацією на загальну суму 2,5 млрд. дол. США. Сплата відсотків за цим кредитом починалися в грудні 1993 року, погашення основної суми боргу з березня 1994 року. Крім цього, було укладено угоду про надання державного кредиту Україні Російською Федерацією на загальну суму 203,9 млн.дол.США із таким же терміном погашення і обслуговування кредиту.

Незважаючи на прийняті заходи, в першій половині 1994 року відбулося швидке накопичення прострочених зовнішніх платежів, пов’язаних як із довгостроковим боргом, так і з поточними поставками імпортованих енергоносіїв. Ця проблема ліквідності виникла внаслідок ряду причин, серед яких – домінуюча роль бартеру в торгівлі України з іншими країнами СНД і режим подвійного валютного курсу, за яким експортери повинні були продавати частину валютного виторгу центральному банку за курсом вищим, ніж ринковий, що мало ефект, подібний до прихованого податку, та в свою чергу стимулювало бартер.

Крім того, в результаті змін умов зовнішньої торгівлі, перш за все цін на енергоносії, сума прострочених платежів, накопичених тільки у зв’язку з несплатою газу, поставленого в Україну РАТ “Газпром”, досягла наприкінці 1994 року суми в 1,5 млрд.дол.США [4,с.67].

На той час розв’язанню проблем зовнішньої заборгованості заважали відсутність координованої роботи органів державної влади щодо формування зваженої стратегії управління зовнішнім боргом, відсутність досконалої і прозорої системи обліку та статистики державного зовнішнього боргу, м’яка фіскальна і монетарна політика, відсутність контролю за цільовим і ефективним використанням запозичених коштів, особливо іноземних експортних кредитів, залучених державою під державні гарантії.

Один із головних ризиків щодо спроможності України обслуговувати зовнішній борг полягав у наявності конвертованої валюти. Після того, як у 1993 році платежі з обслуговування зовнішнього боргу почали зростати, було вжито заходів для того, щоб забезпечити наявність необхідного для цього мінімуму іноземної валюти. Була впроваджена спеціальна система “експорту за державним контрактом”, згідно з якою Міністерство фінансів отримувало частину валютної виручки ряду основних великих підприємств – експортерів через уповноважених посередників – зовнішньоторгівельної організації. За фактом відвантаження товарів Міністерства фінансів здійснювало платіж у національній валюті підприємству – виробнику, а після надходження валютного виторгу на користь зовнішньоторгівельної організації він перераховувався до бюджету.

Підприємства не могли користуватися заробленою таким чином іноземною валютою. Проте фінансування в карбованцях було наявне за фактом відвантаження, і підприємства мали гарантовані надходження коштів.

До того часу, поки існувала різниця між внутрішніми та світовими цінами основних компонентів, що купувалися підприємства для виробництва експортної продукції, система експорту за державним контрактом відповідала цільовому призначенню, забезпечуючи надходження іноземної валюти для погашення та обслуговування державного зовнішнього боргу.

Але коли ціни вхідних компонентів (особливо енергоносіїв) зросли до світових, при поєднаному впливі інфляції і знеціненні карбованця доцільнішим стало задовольняти потреби в іноземній валюті на ринкових засадах. Тобто система експорту за державним контрактом втратила свою ефективність.

Після виникнення зазначеної проблеми ліквідності Україна почала формулювати зважену стратегію управління боргом у межах широкої програми стабільної економіки, підтриманої Міжнародним валютним фондом. Ця стратегія мала дві основні мети: врегулювання всіх прострочених платежів із Росією, Туркменістаном та іншими країнами СНД; залучення нових позик від кредиторів Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) для підтримки платіжного балансу за умов одночасного врегулювання прострочених платежів і забезпечення вчасного обслуговування боргу перед цими кредиторами.

Із метою врегулювання прострочених боргових зобов’язань України заборгованість за енергоносії перед Туркменістаном на суму 723,44 млн.дол.США у листопаді 1994 року була реструктуризована в державний довгостроковий борг. Інші прострочені платежі за туркменський газ у сумі 176 млн.дол.США були реструктуризовані в короткостроковий державний борг, повністю погашений у 1995 році.

20.03.1995 року укладено міжурядову угоду про реструктуризацію заборгованості України за державними кредитами, наданими Російською Федерацією в 1993 році. Згідно з цією угодою було реструктуризовано платежі на загальну суму 1,131 млрд. дол. США, з яких прострочені відсотки за користування кредитами у 1993 – 1994 роках і штрафні санкції за прострочені платежі становили близько 161 млн.дол.США.

У 1995 році також було укладено угоду з РАТ “Газпром” щодо врегулювання прострочених платежів за поставлений газ шляхом конверсії у довгострокові облігації на суму 1400 млн.дол.США Україна повністю ліквідувала прострочені зобов’язання перед кредиторами ОЕСР.

Крім того, було офіційно заявлено, що починаючи з січня 1997 року розрахунки за імпортований природній газ між корпоративними споживачами, головним імпортером газу Укргазпромом та постачальниками з Росії і Туркменістану здійснюватимуться без будь-яких державних гарантій.

У жовтні 1994 року Україна за підтримки МВФ розпочала здійснення програми реформ, у результаті якої був введений єдиний обмінний курс, відбулася ліберізація багатьох ланок валютної системи, був відмінений контроль за цінами, а відсоткові ставки виросли до позитивних значень у реальному вимірі. На початку 1995 року Україна відчула перші благотворні результати своєї нової політики: інфляція виявилася нижчою, ніж очікувалося, стабілізувалися номінальні відсоткові ставки, спостерігався приплив капіталу, було досягнуто позитивних результатів у галузі експорту і розширилася сфера діяльності приватного сектору. Після скасування в першій половині 1995 року системи експорту за держконтрактом значно поліпшилася ситуація з наявністю іноземної валюти для обслуговування зовнішнього боргу. Вона отримується в основному на ринкових засадах і за рахунок надходжень за фінансовими позиками багатосторонніх кредиторів.

Протягом 1996 - 1997 років Україна повністю виконала свої зовнішні боргові зобов’язання. Крім того, 28 травня 1997 року державна заборгованість України Російській Федерації була остаточно врегульована міждержавною угодою про взаєморозрахунки, пов’язані з поділом Чорноморського флоту та перебуванням Чорноморського флоту Російської Федерації на території України. Відповідно до цієї угоди державний борг України перед Російською Федерацією має погашатися шляхом одноразового його зменшення на суму отриманих суден Чорноморського флоту та щорічних заліків відповідних сум за оренду об’єктів берегової інфраструктури Чорноморським флотом Російської Федерації. Фактично це означає довгострокову (щонайменше на 20 років) реструктуризацію державного боргу України перед Російською Федерацією, при цьому погашення боргу не передбачає грошових виплат з боку України. Підписання цієї угоди значно знизило навантаження на видаткову частину державного бюджету України , тому що тільки в 1998 році необхідно було б здійснити платежі з погашення та обслуговування боргу Російській Федерації в розмірі близько 665 млн дол. США, а в 1999 році -– близько 618 млн. дол.США.

Починаючи з 1995 року зовнішні запозичення затверджуються одним із джерел фінансування дефіциту державного бюджету України. Протягом 1995 – 1997 років для фінансування дефіциту бюджету України було залучено зовнішніх кредитів на загальну суму понад 2 млрд.дол.США, у тому числі від Світового банку – 1000,7 млн. дол.США., від Європейського співтоварицтва – 351 млн.дол., Ексімбанку Японії – 150 млн.дол.США. Із 1997 року Україна починає залучати комерційні позики, перша з яких була організована в серпні компанією “Nomura International”. Фактично сума отриманих за позикою коштів становила 397 млн.дол. У жовтні 1997 року була отримана позика, організована банком “Chase Manhaltan”, в сумі 99 млн.дол.США.

Наприкінці 1997 року розпочалася світова фінансова криза, яка характеризувалася значним падінням фінансових ринків країн Південно–Азіатського регіону. Внаслідок кризової ситуації почався процес відпливу капіталів із кризових регіонів і зменшення обсягів інвестування в країни Азії, Південної Америки та Східної Європи. Ця кризова ситуація зумовила значне збільшення вартості запозичення та скорочення терміну надання позик для країн, що трансформувалися, в тому числі й для України.

Крім того, в результаті повільного темпу реформування економіки, недовиконання заходів щодо скорочення бюджетного дефіциту Україна отримала в 1997 році з боку міжнародних фінансових організацій лише 33% від запланованої суми запозичень. Загальна сума зовнішніх надходжень, необхідних для фінансування державного бюджету, становила в 1997 році близько 807 млн.дол.США, або 64% проти запланованих 1263 млн.дол.США.

До 1998 року, коли наказом Міністерства фінансів України від 03.12.97 №265 на виконання постанови ВРУ від 12.07.96 №327 була впроваджена нова бюджетна класифікація України, витрати на погашення та обслуговування державного зовнішнього боргу відносилися до загальних видатків державного бюджету. Відповідно до нової бюджетної класифікації погашення основної суми боргу повинно здійснюватися за рахунок зовнішніх або внутрішніх надходжень, а в разі профіциту бюджету – за рахунок поточних бюджетних надходжень[4,с.69].

Тому в разі недонадходження коштів від внутрішніх і зовнішніх запозичень та при існуванні дефіциту державного бюджету для погашення та обслуговування державного зовнішнього боргу відволікаються й до того дефіцитні кошти державного бюджету, що призводить до значного накопичення боргу із заробітної плати і соціальних виплат, недофінансування майже всіх державних програм.

У зв’язку з недонадходженням зовнішнього фінансування та з метою забезпечення наприкінці 1997 бюджетного року значних виплат із погашення та обслуговування державного зовнішнього боргу (насамперед перед Росією, Туркменістаном і РАТ “Газпром”), а також погашення заборгованості із соціальних виплат постала необхідність залучення значної частини фінансових ресурсів на внутрішньому ринку капіталу.

Недостатній розвиток внутрішнього кредитного та фондового ринків, а також кризові явища на міжнародних фінансових ринках капіталу спричинили різке скорочення попиту на державні облігації та зростання дохідності за ОВДП, що відповідно збільшило вартість обслуговування внутрішнього боргу та скоротило його середньозважений термін погашення. Падіння курсу гривні до долара США, чутки про можливу відмову міжнародних фінансових організацій від надання Україні кредитів призвели до стрімкого виходу нерезидентів із ринку ОВДП України.

У таких обставинах Кабінетом Міністрів України був розгорнутий комплекс заходів щодо скорочення темпів зростання державного боргу, конверсійних процедур із метою подовження середнього терміну погашення державних боргових зобов’язань , зменшення видатків і обслуговування державного боргу та зняття короткострокового тиску на обмінний курс гривні з боку нерезидентів. При цьому основним джерелом фінансування дефіциту державного бюджету на 1998 рік було визначено зовнішні запозичення.

У 1 півріччі 1998 року Україна залучає фідуціарні позики на суму 1083,9млн.дол.США із терміном погашення в 2000-2001 роках. Загальна юридична структура таких позик передбачала надання Україні позик, що пов’язані із розміщенням фідуціарієм – посередником облігацій, тобто фактично вони організовані як облігації державних зовнішніх позик, що розміщені на міжнародних фінансових ринках. Відсоткові ставки за ними зафіксовані на рівні 14,75 і 16%, що було значно менше, ніж дохідність за ОВДП. Але погашення та обслуговування цих позик, враховуючи їх короткостроковість та умови залучення, за якими погашення повинно здійснюватися одноразовим платежем, для України повинні були стати досить проблематичними. Крім того, у вересні 1998 року здійснено розміщення облігацій “Е.М.Sovereign Finance BV”, пов’язане із конверсією державних боргових зобов’язань перед нерезидентами, на суму 503,7млн.дол. із терміном погашення також в 2000 році на таких же умовах.

Основною проблемою обслуговування державного зовнішнього боргу стала неможливість створення державної потужної системи фінансового забезпечення платежів з обслуговування державного зовнішнього боргу. Окрім загальноорганізаційних питань обслуговування зовнішнього боргу, це в першу чергу пов’язано з відсутністю валютного наповнення державного бюджету. Необхідність дотримання Національним банком рівня чистих міжнародних резервів, погодженого з Міжнародним валютним фондом, не дає змоги вільно використовувати валютні кредити Національного банку для фінансування платежів з обслуговування державного зовнішнього боргу. Враховуючи, що своєчасне здійснення платежів є однією з вимог основних кредиторів України, невиконання якої може призвести до припинення зовнішнього фінансування, проблема набуває особливого значення.

Недостатнє наповнення державного бюджету, скорочення експорту, девальвація національної валюти, всеосяжна платіжна криза призводить до того, що платежі з погашення та обслуговування державного зовнішнього боргу стають важким тягарем для державного бюджету. Особливо гостро ця проблема постане в 2000 – 2001 роках, тому що саме в цей період необхідно погасити майже 45% державного зовнішнього боргу, який сплачується за рахунок коштів державного бюджету. Якщо в 1999 році витрати з погашення та обслуговування державного зовнішнього боргу становили 18,7% до доходів державного бюджету, то в 2000 році за плановими показниками вони становили 36,9% (при критичному рівні 30%), а з урахуванням виплат за внутрішнім боргом – 54%.

Розрахунки відповідності загальних обсягів зобов’язань за зовнішнім державним боргом потенційним можливостям їх забезпечення здійснювалися урядом виходячи із сценаріїв розвитку економіки України, які передбачали значне прискорення докорінного реформування економіки України, пожвавлення приватизації та сприятливе ставлення до України міжнародних фінансових організацій та іноземних приватних інвесторів. Однак повільний темп структурних перетворень в Україні, відсутність консенсусу владних структур, світова фінансова криза зумовили неможливість залучення коштів на пільгових умовах із боку міжнародних фінансових організацій, високу вартість запозичених коштів, пов'язану з ризиком інвестування в країни з перехідною економікою. Все це спричинило необхідність здійснення заходів для зменшення боргового навантаження у 1998 – 2000 роках, одним із яких було рефінансування позики, наданої в 1997 році банком “Chase Manhaltan”. Внаслідок проведеної операції на погашення та обслуговування державного зовнішнього боргу в 1998 році були зменшені на 817 млн.дол.. У серпні 1999 року здійснено обмін єврооблігацій із погашенням у вересні 2000 року на єврооблігації тривалішим терміном погашення, що зменшило витрати за зовнішніми зобов’язаннями в 2000 році на 206 млн. дол.

Особливої гостроти в умовах дефіціту фінансових ресурсів набуває проблема невиконання українськими суб’єктами господарювання своїх зобов’язань за наданими на умовах повернення іноземними експортними кредитами, залученими державою та під державні гарантії. Починаючи з 1993 року відбувається значне накопичення простроченої заборгованості за вищевказаними кредитами. Станом на 01.01.2000 року на користь іноземних кредиторів було сплачено за рахунок коштів державного бюджету та не відшкодовано позичальниками близько 869,8 млн.грн.

Із загальної суми витрат державного бюджету, що виникли на виконання кредитних тагарантійних зобов’язань держави, в 1995 році позичальниками іноземних кредитів було відшкодовано 1,5% бюджетних витрат, а у 1996 році – 41,2%, у 1997 році – 26%, у 1998 році – 11,8%, у 1999 році – 12,6%.

За останні два роки 76,1% із загальної суми відшкодованих витрат державного бюджету було здійснено в негрошовій формі, тобто шляхом заліку зустрічних вимог або шляхом вексельних розрахунків.

Наведені дані свідчать про те, що інститут гарантування потроху перетворюється на інститут субсидування. Практично весь тягар погашення гарантованих іноземних кредитів перекладається на державний бюджет, що в умовах дефіциту ресурсів для фінансування першочергових виплат є вкрай неефективним і соціально несправедливим використанням бюджетних коштів.

Отже, можна констатувати, що проблема державного боргу – одна пріоритетних державних проблем. Обговорення можливих шляхів розв’язання проблеми державного боргу в світовій економічній літературі активізувалося з початком 90-х років, після чергової хвилі суверенних дефолтів. Ряд пропозицій, таких, як "ініціатива Бейкера”, передбачав продовження стратегії 80-х років, тобто подальше фінансування боргу без будь-яких прощень або зміни суттєвих умов кредиту. При розробці інших варіантів, наприклад “плана Брейді”, автори виходили з необхідності списання більшої частини боргів, щоб відновити умови для нормального функціонування економіки країни-позичальника і тим самим збільшити імовірність повернення частини кредитних коштів, що залишилися. Між цими крайніми полюсами перебувають різні пропозиції, які передбачають коригування відносин між позичальником і кредитором за допомогою капіталізації відсоткових платежів, додаткового кредитування або послаблення вимог залежно від світової економічної кон’юктури, конвертації боргів в акції підприємств тощо.

Але використання досвіду розвинутих країн щодо управління боргом є проблематичним, оскільки західна практика базується на засадах досконалої конкуренції, відповідності ціни грошей на боргових (кредитних) та інвестиційних ринках, передбачуваності темпу кругообігу капіталу та прогнозованості стратегічного менеджменту. Потрібна індикативна корекція такого досвіду відповідно до специфіки економічного розвитку різних країн з урахуванням поточної ситуації .

Йдеться про можливі варіанти реструктуризації зовнішньої заборгованості. Сьогодні їх використовується декілька, і вони відпрацьовані Паризьким клубом офіційних кредиторів. Суть цих методів полягає у тому, що на певних умовах проводиться відстрочка виплати частки боргу терміном до трьох років. Існують також варіанти конверсії боргів на акції для вкладення їх у національну економіку.

Для ринків, які розвиваються (для України теж), можливим варіантом врегулювання боргових проблем може бути план реструктуризації боргів країн-позичальниць, запропонований екс-міністром фінансів США ( в адміністраціях Р.Рейгана і Дж.Буша) Н. Брейді (Brady Nickolas Frederick). Його ім’ям і названо сформовані реструктуризовані облігації “брейді-бонди”. Згідно з ним банки реструктуризують борг лише в тому разі, якщо уряд країни-боржника почне виконувати радикальну програму структурних перетворень. За формулою Брейді спочатку провадиться зменшення боргу на 50 відсотків. Інша частка боргу обмінюється на спеціальні облігації Брейді.

З практики постсоціалістичних країн становить інтерес польський варіант, коли 50% зовнішнього боргу було списано внаслідок виконання жорсткої програми ринкових перетворень.

Уся сутність зазначених методів зводиться до того, щоб дати можливість країні-боржникові самостійно розвивати свою економіку, не допускати її банкрутства, яке може спричинити більш, ніж втрату частки кредитних вкладень позикодавцями [9,с.30 ].