Динаміка державного боргу України *

Показники	Роки
	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Зовнішній борг (млрд. дол.)	0,4	3,6	4,8	8,2	8,8	9,6	11,5	12,4
Внутрішній борг (млрд. грн.)	0,0	0,0	0,0	8,0	3,7	10,2	13,5	14,95
Внутрішній борг (млрд. дол.)	0,0	0,0	0,0	5,3	2,1	5,4	3,9	2,8
Всього (млрд.дол.)	0,4	3,6	4,8	12,5	10,9	15,0	15,4	15,2

* Розраховано за даними Міністерства фінансів України станом на 1 січня відповідного року.

Як видно з таблиці 2, зовнішній борг значно перевищує внутрішній. Спостерігається тенденція до збільшення питомої ваги зовнішнього боргу в загальній сумі державного боргу України.

Відношення зовнішнього боргу до ВВП стрімко наростає і, станом на 1 січня 2000 р., сягає 39,65%. Відношення ж загальної суми державного боргу до ВВП перевищує позначку 48,56%. І хоча співвідношення цих двох показників оцінюється для України як відносно сприятливе, все ж треба зважити на такі фактори: стрімке зростання державного боргу за останні роки; строки його погашення є дуже короткими; розміри плати за запозичений капітал (процентні ставки) є надто високими; внутрішній борг в основному сформовано нерезидентами, тобто в цій частині внутрішній борг виступає як зовнішній.

Станом на 1 січня 1999 року зовнішній борг склався з таких заборгованостей: за позики, наданими міжнародними фінансовими організаціями (4,817 млрд. дол., або 41,9% від його загальної суми); за позики, наданими іноземним державам, і в тому числі – за позик, наданими під гарантії Кабінету Міністрів України (3,744 млрд. дол., або 32,6%); за позиками, наданими іноземними комерційними банками (фідуаціарні позики) (1,767 мрлд. дол., або 15,4%); перед РАТ “Газпром” (1,155 млрд. дол., або 10,1%).

У 2000 році Україна повинна заплатити зовнішнім кредиторам близько 3,3 млрд. дол., а у 2001 р. – 2,4 млрд. дол.; при цьому в 2000 р. виплатити по зовнішньому боргу планується на рівні 7% ВВП (для порівняння: у першому півріччі 1999 р. аналогічні виплати становили 3,8% ВВП) [3,с.54].

За умов хиткої макроекономічної рівноваги, слабких результатів структурних перетворень і підвищення інфляційних очікувань зростаючі розміри державного боргу України можуть стати істотним фактором дестабілізації фінансової системи держави. Існує реальна загроза її перетворення на неплатоспроможного боржника.

Внутрішній борг складається переважно із заборгованості по облігаціях внутрішньої державної позики, яка нагромаджується з травня 1995 року, - 10,78 млрд. грн. (заборгованість по облігаціях внутрішньої державної ощадної позики є досить незначною). Станом на 1 січня 2001 р., граничний розмір державного внутрішнього боргу законодавчо визначається сумою в 25,71 млрд. грн.

Особливістю сьогоднішньої ситуації в Україні є фактичне існування двох типів державного внутрішнього боргу: номінального і реального. Перший з них трактується як сукупність державних запозичень на кредитних і фондових ринках і передбачає погашення основної суми боргу з виплатою процентів у визначенні терміни. А другий – це номінальний борг плюс непогашена заборгованість по соціальних виплатах населенню, пролонгованих у часі.

З огляду на це, слід офіційно визнати і підкреслити існування в Україні таких специфічних форм державного внутрішнього боргу, як борг перед населенням у вигляді недовиплачених зарплат і пенсій (загалом близько 9 млрд. грн.), а також втрачені заощадження громадян у системі колишніх Ощадбанку і Держстраху (понад 130 млрд. грн.).

Доцільно сформулювати особливості функціонування державних фінансів, пов’язані з сучасним станом боргового сектора національної економіки.

По-перше, протягом останніх років бюджетний дефіцит кореспондував з прискореним зростанням державного боргу в Україні (таблиця 3).

Таблиця 3

Співвідношення динаміки бюджетного дефіциту і державного боргу в Україні *

Показники	Роки
	1995	1996	1997	1998	1999
Бюджетний дефіцит (% до ВВП)	6,6	4,9	6,6	2,2	1,5 (факт)
Фінансування дефіциту державного бюджету (млн. грн.)	3736,1	2745,9	6447,8	2279,8	1933,5 (факт)
Державний борг (млрд. грн.)	13.5	10,9	15,0	15,2	15,2

* Розраховано за даними Державного казначейства України на кінець відповідного року (наведені статистичні показники можуть відрізнятися від аналогічної інформації Мінфіну України і Рахункової палати України – через використання при їх розрахунку різних методичних і методологічних підходів).

Більше того: кількісні показники динаміки бюджетного дефіциту і державного боргу свідчать, що зменшення по роках величини бюджетного дефіциту не супроводжується скороченням державного боргу, а навпаки – цей борг зростав. Фактом існування таких “ножиць” підтверджується зростання і основної частини боргу, і витрат на його обслуговування. У цьому випадку можна говорити про негативне явище самовідтворення боргу.

Нарощування державного боргу розглядається кредиторами як підвищення ризику щодо кредитування держави. Це призводить до подорожчання нових запозичень, з характерними бюджетними (і не тільки) перевантаженнями. Надмірний податковий тягар і неподаткові збори залишаються високими. Усе це стримує внутрішній попит і економічну базу зростання.

По-друге, спекулятивно-ажіотажний бум розвитку боргового ринку загальмував інвестиційні процеси. Так, надвисока доходність ОВДП призвела до того, що кредитна система відокремилися від виробництва, і вільні ресурси направляються на купівлю ОВДП, обминаючи реальний сектор економіки та провокуючи диспропорції на макро- і мікрорівнях. До початку фінансової кризи ринок ОВДП залишався найважливішим джерелом доходів для комерційних банків, за рахунок чого банківська сфера паразитично субсидувалася за рахунок реальної економіки. Сумнівна безальтернативність вкладень у ОВДП позбавила учасників фінансового ринку зацікавленості в розвитку корпоративних фондових інструментів. Внаслідок піраміди ОВДП відбулося трансформування інвестиційних ресурсів у фонди споживання – витрати в соціальній сфері фінансувалися за рахунок позикових, а не продуктивних схем.

Явище уповільнення інвестиційної активності, похідне від надмірного державного запозичення, має назву “ефект витіснення”. Внаслідок високої вартості позичкового капіталу підприємства не можуть реалізовувати інвестиційні програми з належним рівнем рентабельності чи внутрішньою нормою доходності: значення показника IRR (“internal rate of return” = “внутрішня норма беззбитковості”) при використанні кредитних ресурсів підвищується, як мінімум, до ставки запозичення, і кредитний процент “править фінансовий бал”. Витіснення державними позиками приватних інвестицій справедливо трактується як справжній тягар державного боргу.

Українські облігаційні запозичення як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках є одними з найдорожчих і водночас одними з найкоротших на боргових ринках. У різні періоди доходність ОВДП коливався від 40% до 100% річних на первинному ринку, при незначних (порівняно з світовим аналогом) термінах погашення (від 3 місяців до кількох років). Валютна доходність зовнішніх фідуціарних позик сягає 21% річних.

Необхідність стабілізації динаміки і вартості боргу є особливо відчутною, коли темпи зростання розміру плати за позичковий капітал перевищують темпи економічного зростання. Для України дисбаланс за цими двома показниками вражає: зазначені кредитні проценти фігурують при темпах економічного зростання, нижчих від 100%.

Ситуативний підхід до формування строкової структури боргу і дискретна інтервальність запозичень на різних умовах призводили до “пікових” перевантажень платежів, які, в свою чергу, провокували боргову кризу. При цьому навіть прийнятні умови окремих нових позик не виключають негативного сукупного впливу на загальний графік обслуговування боргу.

По-третє, нерезиденти є основними постачальниками позичкового капіталу. Якщо при характеристиці учасників зовнішнього ринку це природно, то для ринку ОВДП переважна присутність нерезидентів (за окремими оцінками, їх представництво досягає 70-80%) загрожує фінансовій стабільності та економічній безпеці держави. За таких умов значна частина її внутрішнього боргу трансформується у зовнішній.

Криза ОВДП висвітлила відмінності в ролях внутрішніх і зовнішніх кредиторів – постачальників капіталу. Фактично нерезиденти як основні “playmakers” (“ті що роблять гру”) створили інерційну базу фінансової піраміди. На перший погляд, в інституціональному розрізі факт відпливу капіталу нерезидентів восени 1998 р. мав виключно позитивний характер, але на практиці це дало негативний сигнальний ефект і зорієнтувало учасників ринку, які залишилися, тільки на короткострокові спекулятивні операції. Наступна втрата керованості ринку не забарилася. Нелегкі переговори з ING Baring у 1999 р. підтвердили проблемність ситуації.

Вітчизняна практика формування боргу передбачає масштабну участь Національного банку України на первинному ринку ОВДП. Через прямий викуп державних облігацій НБУ фактично здійснював приховану грошову емісію (за окремими оцінками, у 1998-1999 рр. він акумулював понад 70% державних облігацій).

У цілому на початок 1999 р. борг Уряду перед НБУ становив 7,5 млрд. грн., з яких 4 млрд. припадало на заборгованість по неповернутих валютних кредитах, наданих для фінансування бюджетного дефіциту.

По-четверте, за весь час функціонування ринку державних запозичень не з’явилося повною мірою альтернативного джерела для фінансування бюджетного дефіциту.

Неефективна податкова політика (фактична відсутність стимулюючої функції оподаткування) не змогла на противагу борговим негараздам вирівняти дисбаланс надходжень і потреб у фінансових засобах. За умов відсутності фіскальних реформ країна дістала фіскальну кризу.

По-п’яте, з проблемою наявності державного боргу пов’язане недофінансування державних видатків у багатьох сферах, і передусім – соціальний.

По-шосте, ринок державного боргу не мав і не має чітких публічних правових рамок функціонування. За обсягом запозичень і капіталізацією цей ринок вийшов за межі національної економіки, став міжнародним, але разом з тим зберіг “придворний” характер управління, притаманний йому з самого початку. Фактично правовий режим цього ринку є “ручним” і визначається періодичними публікаціями постанов Кабінету Міністрів України, НБУ, наказів Мінфіну України про випуск і обслуговування чергових зобов’язань держави в рамках визначених бюджетним законодавством граничних розмірів боргу на поточний рік. Відсутня довгострокова концептуальна основа розвитку ринку державного боргу, превалюючими є ситуативні орієнтири.

Державний борг формується під впливом як об’єктивних, так і суб’єктивних факторів. До перших з них можна віднести несприятливий інвестиційний клімат, трансформаційний склад виробництва і звуження на цій основі податкової бази, від’ємне сальдо торговельного балансу, переваження застарілої технологічної бази із значною мірою морального старіння і фізичного спрацювання основного капіталу, уповільнені темпи виробничого відтворення. Суб’єктивні фактори пов’язані з ситуативними прорахунками у тактиці впровадження реформ і фактичною відсутністю стратегії щодо розвитку фінансового ринку. До того ж мають місце спроби вирішення поточних проблем “у пожежному порядку”.

Логіка конкретних макроекономічних і фінансових рішень може бути продиктована як політичними міркуваннями, так і вибором на користь суспільного добробуту. В будь-якому випадку борговими перспективами визначається фінансове здоров’я країни.

Зазначені особливості становлення ринку державного боргу України є парадоксальними і неприйнятними у розвинутому економічному середовищі, оскільки за таких умов неможливим є процеси не тільки розширеного, але й простого відтворення.

Сьогодні зрозуміло, що оздоровлення фінансової системи України неможливе без розробки науково обґрунтованої стратегії формування і обслуговування ринку державних запозичень. Проблеми державного боргу повинні стати окремим напрямом дослідження у сферах економічного аналізу, прогнозування, фінансового менеджменту, господарського права. Немає сумнівів, що державні запозичення не повинні використовуватися для вирішення поточних проблем. Слід змінити хибний погляд на фінансовий ринок як на такий, де ситуативно “викачуються” максимально можливі суми.

Подальший розвиток ринку державних запозичень в Україні повинен характеризуватися новими рисами. Доцільно модифікувати економічні та публічно-правові рамки його функціонування, одночано акцентувавши увагу на ряді важливих моментів цих запозичень.

Негайної підготовки, розгляду та прийняття потребують законодавчі акти щодо регулювання фінансової поведінки Уряду на внутрішніх і зовнішніх боргових ринках. У даному контексті бажано було б передбачити перспективи державних запозичень відповідно до стратегії виходу України з фінансової кризи, зосередившись на управлінні державним боргом з урахуванням кон’юнктури міжнародних фінансових ринків. У цьому випадку діяльність держави як емітента і безпосереднього позичальника має бути жорстко нормоврегульована. Зокрема, необхідно визначити державні гарантії щодо внутрішнього і зовнішнього боргів відносно величини НД і ВВП.

Є доцільним також вивчення питання про формування державного позабюджетного цільового фонду обслуговування боргу, який би акумулював кошти для рефінансування та погашення позик в умовах зміни економічної кон’юнктури – за рахунок відрахувань від доходів, одержаних у результаті операцій з державними запозиченнями, і частини приватизаційних надходжень.

Поряд з скорочення обсягів державних запозичень, треба диференціювати ринок боргу за типами фінансових інструментів, умовами їх обігу та реструктуризації. Корисним є не тільки здійснення строкової реструктуризації боргового ринку, але й конвертування відповідних державних зобов’язань у пайові цінні папери, запропонувавши їх обмін на акції інвестиційно привабливих вітчизняних підприємств.

У планах приватизації слід передбачати можливість придбання акцій підприємств, які приватизовані та приватизуються за рахунок сум, які, в свою чергу, визначають розміри державного боргу. Крім того, кредиторами можна запропонувати розрахуватися з ними по боргах нерухомістю [7,с.30].

При таких заходах можливим є подвійний виграш: знімається гострота боргової проблеми, і “запускається” ринок пайового (тобто інвестиційного) капіталу.

Необхідно також добитися зменшення вартості позичкових коштів і, відповідно, вартості обслуговування державного боргу. Доходність державних цінних паперів має бути найнижчою порівняно з доходністю інших фінансових інструментів і депозитних станок банків. Венчурна вигода на боргових ринках – це нонсенс. Подібний підхід може забезпечити Україні таку необхідну їй стабільну облігаційну репутацію – як противагу кредитним запозиченням у міжнародних фінансових організацій (МФО). Адже при облігаційних випусках позичальник диктує власні умови щодо розміщення і обігу фондових активів, тоді як у разі запозичення коштів через структури МФО йому нав’язуються зовнішні вимоги.

Нагальним є припинення обслуговування державних облігацій, що перебувають у власності НБУ. Це значною мірою допоможе зняти гостроту боргової проблеми у наступні роки. Заборгованість Уряду Національному банкові України за внутрішніми позиками має бути списана або, щонайменше, не повинна обслуговуватися.

Стратегічно Уряд має відмовитися від практики фінансування бюджетного дефіциту шляхом продажу державних цінних паперів Національному банкові.

Досягнення бездефіцитного бюджету необхідно забезпечувати через реформи у видатковій та доходній частинах бюджету, а тому неемісійні варіанти надходження коштів потребують особливої уваги.

Для наповнення бюджету слід зробити альтернативний акцент на податковій політиці, значно розширивши податкову базу.