1.2. Методологічні підходи до визначення державного боргу

Останнім часом лексикон українського народу поповнився такими новими словами, як дефіцит та профіцит бюджету, котрим за частотою згадування навряд чи поступаються поняття державного боргу та боргового тиску.

З вузькопрофесійного середовища ці економічні поняття поширились і жваво дискутуються як у політичних колах, так і серед простих громадян. І часто буває, що ці поняття використовуються у різних ситуаціях з різними значеннями.

Мабуть, не лише пересічному громадянинові, але й кваліфікованому фахівцю не зовсім зрозуміло, як, наприклад, розмір державного боргу різними державними агенціями може оцінюватися з розбіжністю не у декілька відсотків, а в декілька разів. Точніше – у 3 рази.

Саме так різниться оцінка обсягу державного боргу, здійснена фахівцями рахункової палати та Міністерства фінансів. Так, за підрахунками останнього державний борг станом на 1 жовтня 1999 року становив 71 млрд.грн., тоді як за оцінками спеціалістів Рахункової палати він сягнув уже за 220 млрд.грн. Крім того, немає одностайної думки і щодо визначення розміру дефіциту бюджету та обслуговування державного боргу.

Для виявлення причин такої ситуації необхідно проаналізувати проблеми визначення дефіциту бюджету, державного боргу та його обслуговування з погляду методології статистики державних фінансів.

У 1992 році, після розпаду Радянського Союзу, наказом міністра фінансів України була затверджена класифікація доходів і видатків державного і місцевих бюджетів України, яка за своєю сутністю повторювала класифікацію колишнього СРСР і розраховувалась на бездефіцитний бюджет та низький рівень державного боргу.

Проте значні рівні дефіциту бюджету та, як наслідок, стрімке зростання державного боргу протягом останніх років стали суттєво впливати на стан економіки країни. Виникла нагальна необхідність у проведенні більш якісного аналізу макроекономічного впливу бюджету. Крім того, перехід вітчизняної статистики від методології балансу народного господарства до методології системи національних рахунків також потребував перегляду принципів обліку державних фінансів.

Зважаючи на це, в 1996 році було розроблено нову структуру бюджетної класифікації України, засновану на міжнародних принципах статистики державних фінансів.

Однак із погляду методології статистики державних фінансів у новій бюджетній класифікації України не повністю вирішена проблема адекватного відображення у статистичному обліку ряду бюджетних операцій, що і призвело до неоднозначного визначення та тлумачення основних бюджетних категорій [13,с.126].

При здійсненні економічного аналізу фахівці оперують різними за змістом визначеннями дефіциту бюджету. Частіше використовують поняття традиційного (звичайного, конвенціального) або первинного дефіциту, рідше – операційного, поточного чи структурного. Це вже саме по собі здатне значно заплутати та ускладнити розуміння проблеми, проте, як показано нижче, навіть з визначенням звичайного дефіциту бюджету не все так просто.

Дефіцитом бюджету у традиційному розумінні є перевищення видатків бюджету над доходами:

Дефіцит = Видатки – Доходи.

Фінансування дефіциту бюджету здійснюється за рахунок запозичень на внутрішніх та зовнішніх фінансових ринках та за рахунок використання залишків бюджетних коштів. Фінансування дефіциту бюджету обраховується на чистій основі, тобто з обсягів валових надходжень запозичених коштів вираховуються платежі з погашення основної суми боргу:

Фінансування дефіциту = Запозичення – Погашення боргу

+ Зміна залишків.

Між дефіцитом бюджету та його фінансуванням існує рівновага, тобто перше дорівнює другому:

Дефіцит бюджету = Видатки – Доходи = Фінансування дефіциту.

Отже, як бачимо, розмір дефіциту бюджету залежить від правильного віднесення операцій органів державного управління до основних категорій статистики державних фінансів, що складають її аналітичну, концептуальну основу, тобто до доходів, видатків та фінансування.

У згаданому контексті надзвичайно цікавим та актуальним є відображення в українській бюджетній класифікації надходжень від приватизації та операцій стосовно обслуговування та погашення за рахунок бюджету іноземних кредитів, гарантованих кабінетом Міністрів України, та їх відшкодування підприємствами - боржниками.

Так, за методологією статистики державних фінансів погашення боргу органом управління, який виступає гарантом по сплаті боргів інших, повинно розглядатись у видатковій частині бюджету, як категорія кредитування (надання кредиту). В українській же класифікації зазначена операція належить до категорії фінансування бюджету, як погашення основної частини боргу.

Інша розбіжність стосується проведення по бюджетних рахунках надходжень від підприємств-боржників по відшукуванню бюджетних витрат. Зазначені надходження повинні розглядатись як погашення кредитування (від’ємні видатки), а не як доходи бюджету.

Справді, прийнявши на себе тягар погашення боргів підприємств-боржників та розрахувавшись з іноземними кредиторами, державний бюджет набуває еквівалентну за розміром фінансову допомогу до підприємств-боржників, тобто фактично має місце кредитування боржників за рахунок бюджетних ресурсів (додаток 1).

Як видно з таблиці1, зазначені бюджетні операції консолідуються в різних основних категоріях відповідно до міжнародних стандартів статистики державних фінансів та української бюджетної класифікації. Це означає, що і визначення розміру дефіциту бюджету за неоднаковими методиками підрахунку буде різним.

Останнім часом через неправильне проведення по бюджетних рахунках згаданих операцій фактично здійснювалось заниження розміру дефіциту бюджету, оскільки розмір витрат бюджету на погашення основної суми боргу за іноземними кредитами, гарантованими урядом, значно перевищував надходження на рахунок відшкодування бюджетних витрат від підприємств-боржників.

Стосовно питання, до якої категорії статистики державних фінансів відносити надходження від приватизації, слід враховувати те, що кошти від продажу капітальних активів, які належали до державної власності, не є періодичними доходами. При придбанні державної власності платежі здійснюються раз і назавжди, тому не слід розглядати їх як надійний ресурс для додаткових видатків. Зважаючи на це, статистика державних фінансів рекомендує такі надходження відображати “під рискою”, тобто відносити до категорії фінансування бюджету для того, щоб не створювати ризику використання цих коштів як стимулу для збільшення державних видатків.

При розв’язанні методологічних проблем стосовно визначення державного боргу, по-перше, необхідно розмежувати такі поняття, як державний борг країни та борг сектора державного управління у контексті міжнародних стандартів статистики державних фінансів.

Хоча статистика державних фінансів у цілому базується на принципах, розроблених у Системі національних рахунків (СНР), проте існує і ряд розбіжностей, зокрема при визначенні охоплення сетора державного управління.

Так, на відміну від СНР, згідно із статистикою державних фінансів будь-які функції, що здійснюються органами грошово-кредитного регулювання, такі, як управління валютними резервами та проведення грошово-кредитної політики, не належать до функцій сектора державного управління, а розглядаються як функції сектора фінансових установ. Тобто між ними проведене чітке розмежування, яке грунтується на неперехрещенні функцій обох секторів. Останнє необхідно, щоб правильно оцінити роль сектора державного управління у розвитку грошово-кредитних відносин та регулюванні платіжного балансу.

Отже, на відміну від операцій з міжнародними організаціями розвитку (такими, як Всесвітній банк, ЄБРР та інші), що відображаються як операції органів державного управління, операції з Міжнародним валютним фондом, пов’язані з управлінням міжнародними резервами країни, слід відносити до операцій сектора органів грошово-кредитного регулювання.

При визначенні складових боргу органів державного управління основним правилом, відповідно до міжнародних принципів статистики державних фінансів, є таке: до статистики боргу сектора державного управління повинні відноситися лише борги за операціями органів держуправління, тобто у суму боргу повинна вноситися лише сума офіційно визнаних зобов’язань згаданого сектора. При цьому поточна заборгованість бюджету з несплачених зобов’язань не вноситься до суми боргу доти, доки ці зобов’язання не будуть офіційно визнані і не набудуть форми договірних зобов’язань з фіксованим терміном сплати.

Отже, до складу боргу сектора державного управління не повинні відноситися борги органів грошово-кредитного регулювання, що виникли за операціями МВФ або внаслідок прийняття на себе для платіжного балансу зовнішньої заборгованості інших боржників, та неврегульована поточна заборгованість бюджету.

За таких умов борг сектора держуправління буде збалансований з іншими основними рахунками державних фінансів. Тобто зміна суми боргу за період з початку до кінця бюджетного року дорівнюватиме величині чистого загального фінансування бюджету:

Борг _к.р. = Борг _п.р. + Фінансування бюджету.

Проте, внаслідок дії таких факторів, як збільшення боргу за рахунок накопичених відсотків та переоцінки зовнішнього боргу, більш наближеним до практики є:

Борг _к.р. = Борг _п.р. + Фінансування бюджету + Дорахунок.

Як свідчить аналіз, визначення в українській бюджетній класифікації категорії боргу випадає з контексту системи статистики державних фінансів, що призводить до значних непорозумінь та різночитань, оскільки зміна розміру боргу не балансується з іншими бюджетними рахунками.

Останнє спричинено, по перше, включенням до обсягів боргу сектора державного управління частини боргу органів грошово-кредитного регулювання (заборгованість перед МВФ), який обслуговується та погашається за межами державного бюджету, та , по-друге, неправильним обліком операцій, пов’язаних з погашенням та відшкодуванням іноземних кредитів, наданих під гарантії уряду.

Якщо останню причину легко усунути приведенням бюджетного обліку зазначених операцій відповідно до міжнародних стандартів, то перша причина є принципово іншою, адже в ній полягає згадана вище розбіжність між поняттями державного боргу країни та боргу органів держуправління в контексті міжнародних стандартів статистики державних фінансів. Державний борг країни є ширшим поняттям, оскільки включає до свого складу ще й частину зовнішніх боргів органів грошово-кредитного регулювання.

Питання стосовно порядку утворення, погашення та обслуговування державного боргу країни потребує чіткого законодавчого врегулювання у Законі України “Про державний борг України”. Там же повинно бути чітко визначено коло зовнішніх пасивів НБУ, віднесених до державного боргу країни.

Загалом же українська бюджетна класифікація потребує доопрацювання та приведення її у відповідність із міжнародними стандартами статистики державних фінансів. Адже, як свідчить світовий досвід, правильно організована статистика державних фінансів дозволяє значно полегшити аналіз діяльності органів державного управління, закладає основу для здійснення якісної оцінки макроекономічного впливу бюджету та дає змогу раз і назавжди зняти усі непорозуміння та різночитання стосовно визначення її концептуальних складових [8,с.102].