Государственный внутренний и внешний долг
Государственный долг возникает в определенные моменты функционирования государства, когда его расходы начинают превышать доходы, когда бюджетный дефицит становится хроническим явлением, а его покрытие осуществляется не эмиссионными методами, а государственными заимствованиями. Долг органов государственного управления является органичным элементом в системе финансовых отношений, структуре активов и пассивов экономики. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ «государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией».
Основные формы долговых обязательств Российской Федерации следующие: кредитные соглашения и договора; государственные ценные бумаги; договора о предоставлении гарантий Российской федерацией, договора поручителей Российской федерации; переоформленные долговые обязательства третьих лиц в госдолг Российской Федерации; соглашения и договора Российской Федерации о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств.
В настоящих условиях государственный долг находится в центре экономических проблем страны, что требует самого пристального внимания к этой экономической категории и проблемам, с ней связанным. В общей постановке в проблеме государственного долга можно выделить следующие основные аспекты: структура и динамика государственного долга; механизм управления, обслуживания и реструктуризации долга; влияние государственного долга на развитие экономии страны.
Сложность объекта требует выработки определенного подхода к классификации состава долга.
Погашение государственного долга производится за счет доходов государственного бюджета – налогов. Связь займов с налогами проявляется тогда, когда приходит время платить проценты и погашать долги. Однако в условиях огромной государственной задолженности эти доходы оказываются недостаточными, и для погашения долга, как правило, выпускаются новые государственные займы. Государственный долг погашается через казначейства и банки путем выкупа облигаций на фондовой бирже или непосредственно у кредиторов, проведением тиражей погашения, иногда в форме аннуитетов, т.е. ежегодных платежей, включающих проценты и соответствующую часть капитальной суммы долга.
В зависимости от рынка размещения, валюты займа и некоторых других характеристик государственный долг подразделяется на внутренний и внешний, которые имеют существенные социальные отличия.
В соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда в качестве внутреннего долга рассматриваются обязательства органов государственного управления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте. Держателями которых являются резиденты. Внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами.
К внутреннему долгу относят кредиты, полученные от национальных банков, государственные займы, деноминированные в национальной валюте и размещаемые на национальном рынке, а также государственные гарантии. Государственные внутренний долг обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.
Внутренний долг состоит из задолженности прошлых лет, вновь возникших задолженностей и долговых обязательств бывшего СССР в части, принятой на себя РФ. Он может иметь форму кредитов, государственных займов, осуществляемых посредством выпуска государственных ценных бумаг и других долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ.
Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим положение о внутреннем долге РФ, являлся Закон «О внутреннем государственном долге Российской Федерации» от 13 ноября 1992 г. Этим законом определялись понятие, состав государственного внутреннего долга, принципы управления им и контроля за его состоянием, устанавливается порядок его обслуживания.
Необходимость перехода к рыночным методам регулирования государственного долга и финансирования бюджета из неинфляционных источников обусловила появление государственных ценных бумаг.
Государственные ценные бумаги представляют собой совокупность долговых обязательств, облигаций, казначейских векселей и т.д., которые эмитируются центральным правительством, местными органами власти, организациями и учреждениями. Находящимися в государственной собственности и привлекают временно свободные денежные средства населения и субъектов хозяйствования.
Облигация представляет собой ценную бумагу, символизирующую долговое обязательство и дающую право ее владельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и проценты. Продавая облигацию, государство обязуется вернуть сумму долга в определенный срок с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами, а по истечении срока вернуть и сумму долга.
Государство устанавливает нарицательную стоимость облигации. Она обозначена на облигации и выражает денежную сумму. Предоставленную держателем облигации государству во временное пользование. Эта сумма выплачивается владельцу облигации в момент ее погашения и на нее начисляются проценты. Однако реальная доходность облигаций для их держателей может быть выше или ниже установленного номинального процента. Это обусловлено тем, что облигации могут продаваться по курсовой цене, которая отклоняется от номинальной стоимости. Данное отклонение называется курсовой разницей и зависит от ряда факторов. К их числу относится:
величина дохода, выплачиваемая по займу;
уровень ссудного процента;
время покупки облигаций;
степень насыщенности фондового рынка государственными ценными бумагами;
степень доверия населения правительству.
Целями выпуска государственных ценных бумаг являются:
финансирование текущего бюджетного дефицита;
погашение ранее выпущенных размещенных займов;
обеспечения кассового исполнения государственного бюджета;
финансирование целевых программ;
финансовая поддержка учреждений и организаций, имеющих общенациональное социально-экономическое значение.
В рамках одного финансового года могут возникать короткие разрывы между поступлением государственных доходов и осуществлением расходов. Это может быть связано с тем, что основная масса поступлений в бюджет приходится на определенные даты, установленные для их уплаты и подачи налоговой отчетности. В это время бюджетные расходы осуществляются более или менее равномерно в течение всего бюджетного года. Для покрытия этого разрыва государство может прибегать к выпуску краткосрочных ценных бумаг также в целях кассового исполнения бюджета. Выпуск некоторых видов государственных ценных бумаг может способствовать сглаживанию неравномерности налоговых поступлений, устраняя тем, самым причину кассовой несбалансированности бюджета.
Рынок государственных долговых обязательств в РФ в начале 90-х годов 20 века поначалу представлял собой не более чем экспериментальные шаги по поиску новых прогрессивных форм финансирования бюджетного дефицита.
Эмиссия государственных долговых обязательств РФ стала осуществляться с 1990 года.
Государственный Российский республиканский внутренний 5%-й заем 1990 г. Эти ценные бумаги были выпущены достоинством 5 000, 10 000, 25 000 и 100 000 руб. Срок действия - 16 лет с 1 января 1990 г. по 1 января 2006 г. Ежегодный доход составлял 5 %. Предполагалось, что выкуп этих облигаций будет производиться начиная с 1 января 1996 г. в течение 10 лет на основе ежегодных тиражей погашения.
Облигаций этого займа было размещено на 500 млн. руб. Большое количество облигаций было реализовано коммерческим банкам, т.к. они имели право учитывать их в качестве обязательных резервов в ЦБ РФ. После отмены Центральным банком этого положения (28 февраля 1991г.) спрос на облигации резко упал, и значительная часть их оказалась непроданной.
Обслуживание этого займа осуществляется через Банк Москвы.
2. В 1993 г. началась эмиссия государственных краткосрочных бескупонных облигаций (ГКО).
Эмиссия ГКО осуществлялась периодически в виде отдельных выпусков сроком 3,6 и 12 месяцев. Номинальная стоимость ГКО составляла 1 млн. руб. Облигации продавались со скидкой от номинала – дисконтом и размещались сначала только среди юридических лиц, а затем среди и физических лиц. Погашение ГКО проводилось по номиналу.
Осенью 1993 г. было принято решение о выпуске новой ценной бумаги - золотых сертификатов (ЗС), который явился самой дорогой ценной бумагой. Ее номинал – 10 кг золота пробы 0,999. Рублевый же номинал зависел от цены золота на фондовой бирже цветных металлов и курса доллара США к рублю на валютной бирже.
К середине 1995 г. на рынке ценных бумаг был принят новый долговой инструмент со сроком обращения более одного года – облигации федерального займа (ОФЗ). ОФЗ имели номинальную стоимость 1 млн.руб. и явились именными купонными среднесрочными ценными бумагами. Владелец облигации имел право на получение суммы основного долга, соответствующей номинальной стоимости облигации, а также на получение купонного дохода в виде процента, начисляемого к номинальной стоимости.
Значительную проблему для определения внутреннего долга представляет принятый в 1995 г. Федеральный закон «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». По этому закону государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности ценности денежных сбережений, созданных гражданами РФ путем помещения денежных средств во вклады в Сбербанк РФ в период до 20 июня 1991 г., во вклады в организации государственного страхования по договорным видам личного страхования до 1 января 1992 г., в государственные ценные бумаги, размещение которых проводилось на территории РСФСР до 1 января 1992 г. Согласно второй статье данного закона государственные сбережения граждан признаются государственным долгом. Эта задолженность составляет 300 млрд.руб.
Верхний предел внутреннего государственного долга устанавливается ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
Государственный внешний долг формируется за счет государственных внешних заимствований. К их числу относятся привлекаемые из иностранных источников кредиты (займы). По которым возникают государственные финансовые обязательства РФ как заемщика или гаранта.
Предельные объемы государственного внешнего долга, пределы внешних заимствований на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.
Предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ.
Правительство вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного Законом о федеральном бюджете. Если при этом оно осуществляет реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание.
Реструктуризация государственного долга представляет собой погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. Она может быть осуществлена с частичным списанием суммы основного долга.
Перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом году отражается в Программе государственных внешних заимствований РФ.
Правительство РФ имеет право на осуществление внешних заимствований, не включенных в программу государственных внешних заимствований, не включенных в Программу, если указанные внешние заимствования осуществляется в процессе реструктуризации государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание в рамках установленного его предельного объема.