2. Типология социальной политики

Затронем один сложившийся стереотип нерасчлененного представления о благосостоянии на Западе: называя одну из социальных мер в какой-то период конкретной страны, распространяют ее на весь Запад (мол, «вот у них...»). На деле же в развитых странах Запада можно выделить три основных стратегических подхода к решению социальных проблем: 1) социал-демократический (социал-реформистский), 2) неолиберальный (социал-либеральный); 3) неоконсервативный. Первый господствовал в Европе (а второй – в США) после Войны, а на рубеже 1970-80-х гг. в большинстве стран произошел поворот к неоконсерватизму, после чего в конце 1990-х гг. Запад в основном вернулся к социал-реформизму. Критерий различия между подходами представлен в таблице 6.

Таблица 6.

Критерий типологизации социальной политики

основные Подходы	цель	базовая теория	свобода	справедливость и равенство	налоги и вмешательство государства	помощь бедным
социал-демо-кратический	социальная защита	социальное государство	+	+	+	+
неолиберальный	рост производства	государство всеобщего благосостояния	+	+	V	+
неоконсервативный	рост производства, модернизация	общество равных возможностей	+	–	–	–

(Символ «+» означает ориентацию на рост параметра, «-» – наоборот,

«V» - поливариантность)

Социал-демократический и неолиберальный подходы. Левое течение в социальной политике Запада представляют социал-демократы (социал-реформисты) и неолибералы (социал-либералы), в XX веке по своей практической линии сдвинувшиеся на поле, засеянное социал-демократами. Правда, у правящих во многих странах Европы социал-демократов иная цель, нежели у неолибералов (в виде Демпартии США). Социал-демократия традиционно ориентируется на интересы трудящихся (производительных, т.е. производящих ВВП) слоев (рабочих, фермеров, интеллигенции) и потому стремится эмансипировать их, поднять их социальный статус и благосостояние, преодолеть бедность. Для этого социал-демократами разработана концепция социального государства, они стремятся вводить различные социальные программы в пользу бедных, устанавливать «правила игры», защищающие социально-слабых, наращивать госсектор, как в ряде отраслей производства, так и социальной сфере, расширять круг пользующихся медициной, системой образования, улучшать жилищные условия малообеспеченных. Это требует больших средств, которые берутся за счет усиленного налогообложения богатых. Поскольку это одновременно расширяет покупательную способность большинства населения, то такое стимулирование спроса позволяет поднимать производство. Одновременно повышение налогов на предпринимателей иногда приводит к замедлению ими темпов технического перевооружения производства и отставанию социал-демократических стран от стран с более правыми властями.

Хотя главная цель либералов – иная (подъем производства, а не бедных), но применяемые ими методы во многом идентичны социал-демократическим. Еще в XIX – начале XX вв. либерализм скептически относился к государственному вмешательству в экономику и социальную сферу общества, отдавая приоритет принципу свободного рыночного хозяйства. На рубеже 1920-30-х гг., под влиянием экономического кризиса, во взглядах и политике либералов происходят перемены. С этого времени и, особенно в послевоенный период, социальная политика либерализма нацелена на возможно более гибкое приспособление капитализма к переменам, происходящим в обществе и на международной арене. Обслуживает эту политику доктрина государства благосостояния.

Социальная политика государства рассматривается либералами в качестве фактора экономического развития. Либеральные политики обратились к кейнсианству, нашедшему выход из известного замкнутого круга: кризис – рост безработицы – падение спроса и цен – дальнейшее сокращение производства. Кейнс предложил стимулировать спрос не только экономическим регулированием цен, но и путем подъема уровня потребления обширных групп, живущих в бедности и нищете. Наиболее подходящим инструментом стимулирования потребительского спроса кейнсианцы считали государственный бюджет, из среды которого возможно финансировать социальные программы. Дело осложнилось тем, что в США до середины 1930-х гг. практически не было государственной социальной системы, если не считать домов для психически больных, а также школ для глухонемых и слепых детей, содержащихся на средства штатов. Помощь бедным, престарелым, инвалидам и другим беспомощным и нуждающимся гражданам страны считалась приватным делом родственников, близких, знакомых, а также других частных лиц и организаций, занимавшихся благотворительностью. Начало государственной социальной политики было положено в годы президентства либерала Ф.Д.Рузвельта в русле его «нового курса». Только в 1935 г. был принят закон о социальном обеспечении, т.е. о предоставлении помощи престарелым, инвалидам и больным на основе средств, полученных за счет социального страхования.

Государственная система социального обеспечения в США включает две ветви – социальное страхование и социальное вспомоществование, сильно различающиеся по источникам финансирования и характеру предоставляемой помощи. Пособиями социального страхования имеют право пользоваться лица, платившие в течение всей жизни взносы в соответствующий фонд. Программы социального вспомоществования финансируются из средств федерального бюджета, бюджетов штатов и местных органов власти. Вспомоществование предоставляется бедным в форме государственной благотворительности. Сюда относятся такие программы, как «медикейд» (оказание медицинских услуг беднякам), помощь в форме предоставления продовольственных талонов и другие виды вспомоществования американцам, уровень дохода которых ниже официальной черты бедности и которые не имеют права на пособия по социальному страхованию. Государственные социальные программы охватывают не только разные виды социального обеспечения, но и такие сферы, как образование, помощь в обеспечении жильем, пособия ветеранам и иные социальные услуги. Социальные расходы государства (включая затраты федеральные, штатов и местных органов власти) в 1950-1980 гг. с учетом инфляции возросли в 6,7 раза.

На рубеже 1970-80-х гг. либеральное направление в социальной политике вступило в кризис. Это объясняется тем, что провозглашенная либералами цель – ликвидация нищеты, сокращение разрыва между бедностью и богатством не была достигнута. Не реализованы и провозглашенные либералами задачи в области социальной политики. Так, в США до сих пор нет общенациональной системы здравоохранения. В начале 1980-х гг. 3/4 американцев не были охвачены государственными программами медицинского страхования. На сегодняшний день медицинской страховки не имеет почти 20% американцев [16], т.е. 47 млн. человек. Большинство американцев пользуется услугами частных страховых компаний. Бесплатной медпомощи в США практически нет. Это заставило Б.Обаму поставить вопрос о введении всеобщей системы медицинского страхования. Вместе с тем до сих пор не приняты законы об ежегодных отпусках, о равной оплате женщин и т.д.

В рамках либерального курса выделяются левоцентристское и правоцентристское течения. Левоцентристы исходят из того, что государство еще не поднялось до соответствующего уровня социального регулирования. Они высказываются за введение более прогрессивной системы налогообложения, расширение социальных программ и другие мероприятия, которые дадут возможность более уверенно продвигаться к осуществлению задач, связанных с построением «государства благосостояния». Правоцентристы же убеждены, наоборот, в необходимости замедлить темпы роста социальных расходов, равно как и заработной платы, для того, чтобы стимулировать капитальные вложения в производство. В этом плане правоцентристские либералы близки к взглядам консерваторов. Но в отличие от последних, правые либералы выступают за большее развитие инфраструктуры – в частности, дорог, системы водоснабжения и канализации, общественного транспорта, что улучшает условия проживания в больших городах, экономит энергетические ресурсы, увеличивает число рабочих мест. Правоцентристы считают, что сокращение налогов не даст ожидаемого правящими в большинстве стран Запада консерваторами эффекта (не вся сумма прироста доходов населения от сокращения налогов будет истрачена на производительные цели, сокращение налогов уменьшит поступление в казну и тем самым затруднит реализацию правительственных программ). Правоцентристы рассматривают многие виды государственной сферы социальных услуг как потребительские блага, увеличение вложений в которые государство может позволить только в годы экономического подъема.

В 2000-е гг. в качестве мер корректировки социальной политики во многих странах развернулся поиск новых соотношений базовых принципов социальной политики, таких размеров и форм социальных гарантий, которые не подавляли бы стимулы к трудовой деятельности, не сдерживали бы рост экономики и эффективности. Наметился тренд к сокращению социальных программ, к более рациональной и адресной их реализации. Однако социальные бюджеты в большинстве стран, несмотря на проведенную "ревизию", растут в абсолютных размерах, а во многих случаях – и в относительных (см. таблицу 7), поскольку прежние обязательства государства существенно дополняются целым рядом новых, связанных с такими явлениями, как старение населения, переход на непрерывное образование, рост безработицы, расширение миграционных потоков, неустойчивость семьи и т.д.

При этом проявляется тенденция к сближению некогда сильно различавшихся моделей социальной политики: в странах с неоконсервативными моделями (США, Канаде, Австралии, Японии, Корее), где уровень социальных гарантий сравнительно низок, социальная составляющая усиливается; в других (европейских – с социал-демократическими моделями) – намечается обратное движение.

Консервативный курс. Консервативный курс в социальной сфере пришел на смену либеральному в 1980-90-е гг. Консерватизм представлен двумя основными течениями – умеренно-консервативным и правоконсервативным.

Умеренно-консервативная социальная политика проводилась в условиях относительно стабильного развития, поэтому она не очень отличалась от либерального курса.

Политика правых консерваторов, или неоконсерватизм – это реакция на ухудшение условий экономического развития, на обострение общественных противоречий. Среди причин перехода к неоконсервативной социальной политике можно выделить следующие: ухудшение экономического положения объективно сужало возможности государственного финансирования социальных программ; во второй половине 1970-х гг. развернулась широкомасштабная перестройка целых отраслей производства на новой технологической основе, что привело правящие круги к мысли о необходимости переключения финансовых ресурсов бюджета в частный сектор (сокращение социальных расходов рассматривается в этой связи как важная составная часть политики, направленной на то, чтобы переложить издержки по технической модернизации промышленности, других отраслей экономики на плечи трудящихся); в этот период для организованного рабочего движения сложилась неблагоприятные обстоятельства (массовая безработица, падение численности членов профсоюзов и рабочих партий, усиление конкуренции на рынке труда и т.д.). В этих условиях неоконсервативные круги выдвинули свою концепцию.

Теоретики и политики неоконсерватизма в своих рассуждениях о сфере социальных услуг опираются на определенные предпосылки философского, экономического, морально–этического и иного порядка. Так, одной из предпосылок для них является тезис о «свободе выбора». При этом «свобода» ассоциируется только с личным выбором. Стало быть, любые правительственные социальные программы – в той или иной мере насилие над свободой (хотя они и направлены на удовлетворение общественных нужд). Другим постулатом неоконсерватизма является идея «общества равных возможностей», в соответствии с которым западное общество якобы предоставляет всем гражданам одинаковые возможности для успеха в жизни. Поэтому каждый должен сам в меру своих сил повышать свое благосостояние, не перекладывая это на государство. Государственные социальные программы, по мнению неоконсерваторов, приносят обществу больше вреда, чем пользы. Пособия по безработице, например, поощряют людей к безделью, во всяком случае, не способствуют поиску ими нового места работы; помощь одиноким матерям потворствует безотцовщине; страхование по нетрудоспособности создает условия, при которых легкое недомогание можно выдать за потерю нетрудоспособности. Особо негативные отношение у неоконсерваторов к программам вспомоществования бедным. Правые консерваторы считают, что государственные социальные программы тормозят материальный прогресс общества, так как налоги отвлекают средства от инвестиционного процесса, сокращая прибыли от развития производства. Особенно наглядно поворот в социальной стратегии и политике правящих кругов проявился в США с приходом к власти администрации Р.Рейгана. В течение первого срока его президентства были урезаны социальные ассигнования на несколько сот правительственных программ (социального обеспечения, помощи безработным, многодетным семьям, программы продовольственных талонов, детского питания, матери и ребенка и т.д.). Посредством свертывания социальных программ консерваторы стремятся сделать более эффективным наступление монополий на права трудящихся, ускорить перестройку производства на новой технологической основе. В неоконсервативной социальной политике налицо будто бы два противоречащих друг другу факта: с одной стороны, налицо весьма существенное сокращение расходов на многие программы, с другой – наблюдается рост суммарных ассигнований на социальные нужды. Этот феномен объясняется следующими факторами: ростом цен практически на все виды услуг, инфляцией, благодаря которой социальные пособия быстро бы обесценивались, если бы не были «привязаны» к росту жизни (в отличие от СССР); сокращением прежде всего тех программ, которые финансируются за счет бюджета (в особенности программ вспомоществования, т.е. помощи необеспеченным семьям). Однако основные социальные ассигнования государства исходят не прямо из бюджета, формируемого за счет налогов, а из взносов в фонды социального страхования. Эти фонды поступают в распоряжение государства, но правительство не вправе урезать их или использовать на какие-либо другие цели. Такие фонды постоянно растут, а вместе с ними – и общая сумма государственных расходов.

Неоконсервативный курс, рассчитанный на свертывание системы государственного социального обслуживания и ориентацию населения на всемерное использование платной, частной сферы услуг, также оказался во многом несостоятельным. Почему? Дело в том, что государственная социальная сфера давно превратилась в один из источников воспроизводства рабочей силы и стимулирования платежеспособного спроса. Свертывание социальных программ по оказанию помощи бедным не способствовало улучшению ситуации в экономике. Большинство граждан западных стран не убеждено в целесообразности свертывания социальных программ. В качестве примера можно сослаться на то, что в США после выборов 1984 г. 40% опрошенных высказались за расширение программ социального обеспечения, 40% – за сокращение существующего уровня. Объективно в наличии системы социальных программ заинтересован и класс предпринимателей. Вследствие этих и иных причин неоконсерваторы сейчас теряют свои позиции.

Вместе с тем выбор любого курса в странах Запада не меняет принципиально политику этих стран и положение населения. Этот выбор лишь по–новому расставляет акценты и приоритеты и, при долговременном проведении, способен в некоторой мере сказаться на благосостоянии населения, на соотношении социального положения социально «сильных» и «слабых» его слоев.

Таким образом, в развитых странах Запада сложилась весьма комплексная, соответствующая потребностям социального рыночного хозяйства, социальная политика, служащая некоторому уменьшению социальной дифференциации и напряженности, социальной защите «слабых» слоев и минимизации процессов дезинтеграции и патологии и проводящаяся в разных вариантах: неконсервативном и социал-реформистском в целях создания социального государства или государства всеобщего благосостояния.

Социальная политика в РФ. России и Восточной Европе, закрывшим в свое время социальным «зонтиком» государства практически все (включая и социально сильные) слои и тем самым лишившим самодеятельное население стимулов к эффективному труду и росту квалификации, «зонтиком», с годами все больше зиявшим дырами и вовсе не подходящим к условиям рынка и перехода к нему, еще предстоит сформировать адекватную социальную политику.

Ныне Россия в этом отношении (см. таблицу 7) оказалась на обочине общемирового развития: если СССР был на первом месте среди развитых стран по доле расходов на социальные нужды, то современная РФ скатилась на последнее место, уступив даже неоконсервативным Японии и США, достижения в социальной сфере России утрачены, а подходы к преодолению углубляющихся различий в уровне и качестве жизни населения властью пока не сформулированы. Сильные Общественные фонды потребления (ОФП) в СССР, защищавшие социально-слабые слои в сферах образования, здравоохранения, жилищной политики (как предоставления жилья, так и его оплаты), социального обеспечения и т.д., по сути заменяются «монетизацией» льгот пенсионеров, введением полной окупаемости систем высшего (а планируется – и среднего) образования, культуры (библиотек, музеев, театров), детского воспитания (детсадов, летних лагерей, ДЮСШ и спортсекций), медицины, ЖКХ, отказом в предоставлении бесплатного жилья – и все это без реального повышения доходов населения, получающего за единицу производимой им продукции в 3-3,5 раза меньше, чем в иных странах, т.е. уровень доходов хозяев, эксплуатации и реальной производительности трудящихся в РФ (в отношении к зарплате) много выше, чем на Западе. При этом налоговое бремя ложится прежде всего на бедных, а не на богатых: если при Ельцине еще сохранялась принятая во всем мире прогрессивная шкала налогообложения, то при Путине-Медведеве введена плоская шкала подоходного налога и регрессивная – ЕСН (единого социального налога) (в 2010 г. ЕСН заменен на пока что равные ему страховые взносы в ряд фондов, которые собираются увеличить). Так, подоходный налог и ЕСН для большинства населения составляли 13+25=38%, а для богатых 13+2=15%. Наступление на социальные права касаются не только работающих. Президент Д.Медведев в октябре 2010 г. отметил, что "заботу о пожилых людях нельзя полностью перекладывать на государство". Как передает ИТАР-ТАСС, в этой связи он призвал "уйти от этих советских традиций и вернуться, может быть, к традициям, которые были присущи нашему обществу много лет назад". Тем самым в условиях, когда в России появилось множество необеспеченных слоев, ее социальная политика в РФ деградировала с самых продвинутых позиций на уровень политики консерваторов XIX в.

Таблица 7.